Rejane Maria EMILIO1 Maria de Fátima Barbosa ABDALLA2
RESUMEN: Este texto, resultado de una investigación de doctorado en Educación, que abordó el proceso de implementación del BNCC, tiene como objetivo analizar los contextos de su formulación, en dos enfoques, destacando: 1º el proceso de elaboración de las recientes políticas educativas brasileñas; y 2º los discursos sobre el BNCC, que circularon en los medios de comunicación y durante las consultas públicas del CNE. El enfoque teórico-metodológico se basa en el campo de la sociología política y de la psicología social. Se trata de una investigación cualitativa, cuyos datos fueron analizados desde las dimensiones del contexto de producción del texto político, a través del análisis documental, y del contexto de influencia, a
través del análisis temático de producciones orales obtenidas en audiencias públicas del CNE y del contenido de artículos periodísticos. Los resultados mostraron, por un lado, que se frustraron las aspiraciones sociales por la búsqueda de la calidad educativa, pues se implementó una visión tecnocrática y con énfasis en los mecanismos de control en la versión ratificada del documento; y, por otro lado, que las fundaciones empresariales presionaron al CNE para la aprobación del BNCC a través de discursos persuasivos, contrarios a las advertencias de la comunidad académica sobre las debilidades del texto del BNCC. Los datos corroboran a la idea defendida en la tesis de que es necesario entender cómo se genera el conocimiento sobre la política, para que se pueda comprender los efectos, provocados por el conocimiento producido por estas mismas políticas.
PALABRAS CLAVES: Política curricular. Base Nacional Común Curricular. Ciclos de políticas. Representaciones sociales.
ABSTRACT: This text, the result of a PhD thesis in Education, which examines the process of implementation of the BNCC, aims to analyze the formulation contexts from two perspectives: first the process of elaboration of current Brazilian educational policies; and second the discourses that propagated by the media and during the CNE public hearings. The theoretical- methodological approach of this research is in the field of political sociology and social psychology. In this quantitative research, data were analysed from the context of the political text production dimension. For this, documental analysis and context of influence were analysed, including the thematic analysis of oral productions obtained from CNE’s public hearings and journalistic articles. The results showed, on the one hand, that the social aspirations for the pursuit of educational quality were frustrated, as a technocratic vision and emphasis on control mechanisms in the ratified version of the document were implemented; and, on the other hand, that business foundations pressured the CNE for the approval of the BNCC through persuasive speeches, contrary to the warnings of the academic community about the weaknesses of the BNCC text. The data corroborate the idea defended in the thesis that it is necessary to understand how knowledge about the policy is generated, so that the effects, caused by the knowledge produced by these same policies, can be understood.
KEYWORDS: Curriculum policies. National Common Curricular Base. Policy cyckes. Social representations.
As políticas normalmente não nos dizem o que fazer, elas criam circunstâncias nas quais o espectro de opções disponíveis sobre o que fazer é reduzido ou modificado ou nas quais metas particulares ou efeitos são estabelecidos. (BALL, 2006, p. 26)
Neste estudo, pretendemos analisar o processo de implantação da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) e seus contextos de formulação, motivadas pelo cenário de política de educação em mudança global e em um conjunto de mecanismos de tecnologias de políticas e de práticas, que constituem agora processos neoliberais de reforma em educação.
Neste momento, não podemos deixar de destacar o Plano Nacional de Educação (PNE) (BRASIL, 2014a), e, também, considerar as preocupações externadas por alguns pesquisadores sobre os sentidos que a BNCC busca hegemonizar (MACEDO, 2014).
O PNE (BRASIL, 2014a) foi, então, a primeira política educacional a aderir à tendência internacional que expressa o binômio currículo/avaliação, ao definir a obrigatoriedade de construção de uma base nacional comum curricular, tendo como estratégia aumentar os índices de desempenho educacional em avaliações padronizadas. Foi também, neste Plano, que o Índice de Desempenho da Educação Básica (Ideb) foi sacramentado como um indicativo de qualidade educacional.
Neste cenário, constatamos que o processo de formulação da BNCC (BRASIL, 2017b) foi marcado não só por tensões políticas, mas também, pela disputa de significações que colocaram acadêmicos, pesquisadores do campo do currículo, em oposição a grupos formados, principalmente, por fundações empresariais. Ambos os grupos tensionaram o processo, com posicionamentos divergentes sobre os objetivos, conteúdos e, até mesmo, sobre as estratégias de elaboração do texto político.
Concordando com as afirmações de Veiga-Neto (2008) e Lopes e Macedo (2013) sobre a crise enfrentada pelo currículo, constatamos que esta crise não está apenas “nos modos pelos quais ele funciona nos mais diferentes níveis de ensino como, também, nas próprias teorizações pedagógicas que o tomam como elemento de análise e problematização” (VEIGA-NETO, 2008,
p. 1). Além disso, Lopes e Macedo (2013, p. 259) argumentam que a crise enfrentada pelo currículo não se restringe à “luta política por sua própria significação, mas também pela significação do que vem a ser sociedade, justiça social, emancipação, transformação social”.
Sabemos que esta tensão ou este movimento por disputa de significações, de negociações, é próprio da formulação democrática de qualquer texto político, seja ele educacional ou de qualquer outra natureza. Nesse sentido, a implantação3 da BNCC (BRASIL, 2017b), objeto deste estudo, foi analisada em seu contexto de elaboração, a partir da compreensão de que no texto político a representação social de um grupo é sedimentada. Entendendo, também, que essa representação, geralmente, é formada em um contexto de influência social, que pode afetar não só o contexto de elaboração do texto político, mas que pode penetrar no contexto em que os sujeitos colocam o texto da política em jogo.
3 O termo implantação foi utilizado com o sentido de introduzir, fixar; e implementar de conferir sentido de pôr algo em prática, executar. Compreende-se, dessa forma, que uma lei, como é o caso da BNCC (BRASIL, 2017a), precisa ser implantada, ou seja, promulgada, sancionada, para só então ser implementada, isto é, executada.
Assim, tomamos a abordagem dos ciclos de política (BOWE; BALL; GOLD, 1992; BALL, 1993) como opção metodológica, para organizar os dados produzidos na pesquisa. E, por meio dos discursos de influência, analisamos as representações sociais (MOSCOVICI, 2012) dos sujeitos, que atuaram em cada um dos contextos de elaboração da política.
No sentido de refletir sobre a BNCC como mecanismo de controle da Educação, este texto coloca o acento em dois focos: no processo de elaboração das recentes políticas educacionais brasileiras; e nos discursos sobre a BNCC, que circularam na mídia durante as audiências públicas do Conselho Nacional de Educação (CNE).
Nesta direção de desvendar esses dois aspectos, este texto se estrutura, primeiro, nas contribuições das teorias referentes aos campos psicossocial e da sociologia política; segundo, nos caminhos de instabilidade política, tensão e disputas por significações nos contextos de elaboração do PNE, da BNCC, das Audiências Públicas e da mídia impressa e digital; e, terceiro, busca tecer algumas reflexões finais sobre os efeitos e os movimentos de resistência.
Na arena da política educacional, os contextos e os atores envolvidos no discurso político são determinantes para os resultados, que serão impingidos no texto legal. Em função de os próprios textos das políticas públicas serem resultado de luta de interesses, o controle de sua representação é problemático, pois o que está em jogo são as tentativas de diversos atores em controlar o significado da política por meio de sua atuação. Assim, os elaboradores da política não conseguem controlar os significados de seus textos e, como a interpretação também é uma questão de luta, as diferentes interpretações concorrerão relacionadas a diferentes interesses; inclusive, no campo da prática, em que a política é colocada em jogo.
As representações manifestadas pela produção de comentários formais e informais, proferidos por políticos ou por representantes oficiais ou não, oferecem um “sentido” para os textos oficiais. Nesse aspecto a mídia exerce um papel crucial para propagação desses discursos, de vídeos oficiais ou de outra mídia com a mesma finalidade.
É importante ressaltar, também, que o pensamento moscoviciano oferece possibilidades de análise para o entendimento da educação e da mudança social, ao propor ferramentas para compreender a noção de influência social, bem como considerar a noção de conflito como o ponto crucial da mudança. A influência social é um gênero comunicativo que, como afirma Moscovici (1985, p. 352), está “enraizado no conflito e se esforça pelo consenso”.
Como demonstram as pesquisas de Moscovici (2005, 2011, 2012), todo indivíduo em grupo e todo grupo em uma sociedade são, ao mesmo tempo, fonte potencial e receptor potencial de influência, à margem da quantidade de poder que o sistema social lhes atribui.
Ball, Maguire e Braun (2012) corroboram com esta visão moscoviciana ao afirmarem, por meio do conceito de atuação (enactment), que, uma vez que a política esteja promulgada, ela entra em cena junto com o sujeito. Desse modo, o texto político passa a ter o sujeito como um interlocutor, que, ao jogar com ela, encena e dá a sua própria interpretação. E, talvez, possamos dizer que passe a exercer influência.
Ao considerarmos a ideia de que a produção das políticas se constitui em um ciclo dinâmico e flexível, organizado em contextos distintos, que mantêm relação cíclica e contínua, fixando-nos em um posicionamento dialógico, procuramos compreender os contextos, nos quais foi elaborada a política educacional mais recente no campo curricular - a BNCC (BRASIL, 2017b). E, nesta perspectiva, analisar o contexto de produção de texto político e os contextos de influência, em que esta política foi elaborada.
Se o apelo dos elaboradores de políticas públicas educacionais é “baseado em alegações de senso comum” (BOWE; BALL; GOLD, 1992, p. 21), é, a partir da compreensão do universo representacional dos sujeitos, na análise dos contextos, que buscamos subsídios para concretizar o objetivo aqui proposto.
A teoria do campo psicossocial, desenvolvida por Serge Moscovici (MOSCOVICI, 1961, 2005, 2012), e a da sociologia política, de Stephen Ball (1993) e seus colaboradores (BOWE; BALL; GOLD, 1992), possibilitaram-nos compreender a problemática específica da implantação da BNCC (BRASIL, 2017b) como política pública educacional no campo curricular. Em Moscovici (2005, 2012) e sua Teoria das Representações Sociais (TRS), analisamos como os discursos são produzidos; e, por meio da Abordagem do Ciclo de Políticas, buscamos discutir o contexto e explicar o porquê das atitudes dos sujeitos.
Nesta perspectiva, entendemos as representações sociais (RS) como uma construção ativa dos atores sociais, e que se constituem em um foco privilegiado para a compreensão do fenômeno social. Do ponto de vista dinâmico (MOSCOVICI, 1998, p. 244), as RS surgem como “[...] uma rede de ideias, metáforas e imagens, que proveem de uma enciclopédia internalizada, a qual se armazenam as crenças centrais em nossa memória coletiva e em torno da qual essas redes se formam”.
As RS constituem uma forma de conhecimento construída nas relações e práticas sociais, integrando tanto a experiência e a vivência dos sujeitos, quanto sua história e cultura, formando um elo entre atores sociais e o mundo. É o resultado da função simbólica, que envolve
o poder de nomear, identificar e categorizar, criando senso, ferramentas e compreensão, domesticando o mundo objetivo e tornando-o conhecido.
As RS emergem, neste cenário, como um rico e complexo processo sociopsicológico, que envolve atores sociais, que possuem identidade e vidas emocionais, que se engajam em relações com outros, que têm razões para fazer o que fazem, e, agindo, revelam os propósitos de seus atos.
Nesta perspectiva, consideramos, também, os processos psicológicos, que constituem as RS: a objetivação e ancoragem. A objetivação é o processo que permite tornar real um esquema conceitual e a dar a uma ideia uma contrapartida material. Em todas as formas de representação, há uma tensão entre a história do objeto e a intenção de ressignificá-lo. É disso que se trata a objetivação. O processo de ancoragem consiste em uma tentativa de conectar o objeto com o passado e suas significações.
Ainda, para a análise das formas de comunicação midiática, revisitamos as modalidades de: difusão, propagação e propaganda (MOSCOVICI, 2012). Tais modalidades nos informam como as representações são produzidas, possibilitando-nos ligar saber e contexto e revelar sua ligação social e psicológica. Neste sentido, a difusão visa a garantir acesso às informações de assuntos gerais, criando um saber comum, que pode dar margem ao surgimento de opiniões diversas. A propagação é puramente instrumental, ocorre no contexto de normas cognitivas e sociais comuns e objetiva a intervenção nas atitudes. E, na propaganda, a comunicação visa a incidir sobre o comportamento do receptor, por meio de estratégias de persuasão, que tentam criar ou reforçar comportamentos.
Dessa forma, as representações manifestadas pela produção de comentários formais e informais, proferidos por políticos ou por representantes oficiais ou não, oferecem um “sentido” para os textos oficiais. O que implica que as RS nos inscrevem na cultura, e esta fornece-nos os primeiros filtros com que olharemos a realidade.
Assim como o processo elaboração do PNE (BRASIL, 2014a), o de construção da BNCC (BRASIL, 2017b) foi marcado por instabilidade política, tensão e disputas por significações. Para contar a história do objeto deste estudo – a BNCC (BRASIL, 2017b) - e refletir sobre processo de sua implantação, é necessário voltarmos ao processo de elaboração
do PNE (BRASIL, 2014a), revelando os atores envolvidos e desvelando suas posições e posicionamentos conforme os contextos descritos a seguir.
O governo federal, com o objetivo de possibilitar a participação democrática na definição dos rumos de desenvolvimento da Educação Nacional, institui, em 2008, a Conferência Nacional de Educação – CONAE. Segundo o MEC, “[...] o PNE foi elaborado com os compromissos, largamente debatidos e apontados como estratégicos pela sociedade na CONAE 2010, os quais foram aprimorados na interação com o Congresso Nacional [...]” (BRASIL, 2014b, p. 9).
No Documento Final da Conferência Nacional de Educação - CONAE 2010, no que se refere à qualidade da educação, consta a recomendação de que fossem consideradas, dentre as diretrizes, a “[...] indicação das bases epistemológicas que garantam a configuração de um currículo que contemple, ao mesmo tempo, uma base nacional demandada pelo sistema nacional de educação e as especificidades regionais e locais [...]” (CONAE, 2010, p. 40, grifos nossos).
O governo federal reinterpretou essa recomendação, transformando-a em meta na primeira versão do Projeto de Lei (PL) do PNE, no sentido de definir “expectativas de aprendizagem para todos os anos do ensino fundamental” e reconhecer “[...] a especificidade da infância e da adolescência, os novos saberes e os tempos escolares (BRASIL, 2010).
O Projeto de Lei elaborado pelo executivo, uma vez submetido à discussão na esfera legislativa, sofreu diversas outras modificações durante o seu trâmite no Congresso Nacional. Foram quase 3.000 (três mil emendas) provenientes dos parlamentares Câmara dos Deputados (CD) e do Senado Federal (SF); além de diversas entidades educacionais que apresentaram sugestões de emendas ao PL 8.035/10 (BRASIL, 2010).
Considerando que o cenário que nos interessa conhecer é unicamente o que gerou as alterações, que culminaram com a inserção do conceito de BNCC no PNE, o destaque, neste texto, ficará restrito às propostas de alteração relacionadas ao campo curricular.
Dentre as sugestões de emendas, vale destacar que o Centro de Estudos Educação & Sociedade (CEDES) manifestou-se pela supressão da estratégia de definição sobre a necessidade de expectativas de aprendizagem para todos os anos do ensino fundamental no PNE, com o argumento de que esta é uma das funções do CNE, e que: “[...] deve estar articulada às diretrizes da educação básica em suas diferentes modalidades e não como um objetivo
isolado, como se as expectativas fossem independentes das Diretrizes Curriculares” (BRASIL,
2012b, s/p).
Na Câmara dos Deputados, ao tramitar pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, o texto recebeu uma segunda versão, na qual se observa ter havido alteração de redação e de posição da estratégica dentro da Meta 2:
2.7) o Ministério da Educação, em articulação e colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, deverá, até o final do 2º (segundo) ano de vigência deste PNE, elaborar e encaminhar ao Conselho Nacional de Educação, precedida de consulta pública nacional, proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os(as) alunos(as) do ensino fundamental. (BRASIL, 2012a)
Observa-se que, nessa nova versão, a sugestão do CEDES foi parcialmente acolhida, tendo em vista o reconhecimento da competência do CNE quanto à definição da matéria. Houve, no entanto, a substituição do termo “expectativas de aprendizagem” por “direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento”.
Nesse ponto, é preciso registrar que esta alteração foi incorporada ao Documento Referência da CONAE 2014 (CONAE, 2013) e aprovada na Conferência, conforme pode-se constatar no Documento Final (CONAE, 2014). O que pode ser um indicativo de que houve consenso sobre este aspecto.
No Senado Federal, em que a matéria tramitou por mais de um ano pelas Comissões de Assuntos Econômicos, de Constituição, Justiça e Cidadania e pela Comissão de Educação, sendo também apreciada pelo plenário daquela Casa Revisora, destacamos que ela recebeu um Substitutivo, no qual a estratégia 2.7 adquire mais relevância, sendo renumerada, desmembrada em duas e reposicionada. E é, nesta nova estratégia, que “surge” a proposta de um pacto para a configuração da Base Nacional Comum Curricular para o ensino fundamental:
apresentar ao Conselho Nacional de Educação, por iniciativa do Ministério da Educação, até o final do segundo ano de vigência deste PNE, ouvida a sociedade mediante consulta pública nacional, proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para cada ano do ensino fundamental.
pactuar, entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito da instância permanente de que trata o art. 7º, § 5º, desta Lei, a implantação dos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento que configurarão a base nacional comum curricular do ensino fundamental. (BRASIL, 2013, p. 48).
Quando este Substitutivo retorna à Câmara dos Deputados, é submetido a uma Comissão Especial, que teve a incumbência específica de analisar as mudanças que os senadores
imprimiram ao texto. Segundo consta do Parecer ao Substitutivo do Senado (BRASIL, 2014c,
p. 14), após a audiência pública com diversas instituições da área educacional, houve a supressão da ideia de um pacto para a elaboração da base nacional comum curricular no texto da estratégia, com a justificativa de que “base nacional” e “direitos e objetivos” são conceitos relativos a duas dimensões curriculares distintas. E houve, também, manifestação pelo retorno da estratégia 3.10 do texto da Câmara dos Deputados.
A proposta de supressão, no entanto, não se manteve por muito tempo, tendo sido derrubada na 49a Reunião Ordinária da Câmara dos Deputados (BRASIL, 2014d), por meio da aprovação do “Destaque”, que reestabeleceu, na íntegra, a redação da estratégia 2.2, constante no Substitutivo do Senado. Diante da aprovação deste e de outros “Destaques”, o parecer reformulado (BRASIL, 2014d) encerra as discussões sobre o PNE na esfera legislativa, conforme consta do Relatório Final (BRASIL, 2014e) e, também, da Lei n 13.005/2014 (BRASIL, 2014a), que aprova o PNE.
As duas estratégias vinculadas à Meta 2 do PNE foram publicadas com a seguinte redação:
o Ministério da Educação, em articulação e colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, deverá, até o final do 2o (segundo) ano de vigência deste PNE, elaborar e encaminhar ao Conselho Nacional de Educação, precedida de consulta pública nacional, proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os (as) alunos (as) do ensino fundamental.
pactuar entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito da instância permanente de que trata o § 5º do art. 7º desta Lei, a implantação dos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento que configurarão a base nacional comum curricular do ensino fundamental (BRASIL, 2014ª, grifo nosso).
Mas é, na Meta 7 do PNE, que surgem atrelados os conceitos de qualidade e de resultados educacionais medidos por avaliação: “fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem [...] (BRASIL, 2014a). E é, nessa Meta, que a necessidade de elaboração da BNCC ganha status de estratégia para se alcançar a qualidade almejada, apontando também para o estabelecimento e implantação tanto de diretrizes pedagógicas, não deixando margens para dúvidas quanto à necessidade da existência dos dois documentos: estabelecer e implantar diretrizes pedagógicas para a educação básica e a base nacional comum dos currículos com direitos e objetivos de aprendizagem (BRASIL, 2014a).
Assim, a partir de 2014, com a aprovação do PNE (BRASIL, 2014a), fica consolidada no país a atribuição do Ministério da Educação de elaborar proposta de direitos e objetivos de
aprendizagem e desenvolvimento para os alunos do ensino fundamental, em que configure a Base Nacional Comum Curricular.
Verificamos, na análise documental, que, embora possa se constatar que parte das formulações aprovadas no PNE (BRASIL, 2014a) tenham se originado nas discussões da CONAE 2010, apenas os textos produzidos pelas esferas executiva e legislativa passaram pelo funil da aprovação, conforme demonstrado na Figura 1.
Fonte: Elaborado pelas autoras
Importante destacar que nem mesmo os quase quatro anos de tramitação do PNE (BRASIL, 2014a) garantiram que fossem contemplados, em seu texto, os anseios sociais, sendo, pelo contrário, enfatizados os mecanismos de controle de qualidade educacional dissociados do conjunto de proposições expressas nas conferências.
Esses desvios, apontados na elaboração do PNE (BRASIL, 2014a), tiveram consequências importantes, quando do processo subsequente de tramitação da BNCC, visto que provocaram mais um longo processo, de mais de três anos até sua aprovação, no qual novos embates discursivos foram travados.
Para entendermos os desvios sofridos na proposta inicial do PNE, no que concerne aos aspectos referentes ao conceito de qualidade educacional, recorremos à perspectiva de análise proposta Ball (1993) e colaboradores (BOWE; BALL; GOLD, 1992), que nos orientam a estudar as políticas como texto e como discurso para compreendermos os contextos de influência.
Da análise do processo de construção do PNE (BRASIL, 2014a), podemos inferir que o debate sobre a qualidade da educação nacional passou a associar-se à produção de resultados educacionais obtidos nas avaliações nacionais e internacionais, convergindo para a necessidade de construção de uma base nacional comum curricular como resposta ao desejo de atingir à equidade educacional.
O processo de elaboração da BNCC (BRASIL, 2017b) foi igualmente conturbado e conflituoso. Do momento em que a lei que institui o PNE (BRASIL, 2014a) foi publicada, até a homologação da BNCC (BRASIL, 2017b), transcorrem-se exatos 42 meses, durante os quais, o Brasil foi governado por dois presidentes da república: Dilma Rousseff (jan./2011 a ago./2016) e Michel Temer (set./2016 a dez/2018).
Os primeiros 12 meses, que se sucederam após a aprovação do PNE (BRASIL, 2014a), foi de grande instabilidade no comando do MEC. O órgão foi administrado por quatro ministros diferentes, sendo que apenas, na gestão do quarto ministro, o processo de construção da BNCC foi iniciado. No Quadro 1, está sintetizada a cronologia desse processo, destacando-se os atores presentes em cada uma de suas etapas.
ETAPA | MÊS/ANO | EVENTO | ATORES |
1 | Jun./2015 | Publicação da Portaria MEC n 592, que institui grupo para redigir a BNCC. | MEC / CONSED / UNDIME |
Set./2015 | Divulgação da 1ª Versão da BNCC-EB. | MEC / CONSED / UNDIME | |
Out./2015 a Mar./2016 | Disponibilização pelo MEC da plataforma on line para consulta pública. | MEC / Sociedade civil e Docentes. | |
Mai./2016 | Finalização da sistematização das contribuições recebidas por meio da plataforma digital. | Universidade de Brasília | |
Mai./2016 | Divulgação da 2ª Versão da BNCC-EB. | MEC / CONSED / UNDIME / Universidades | |
2 | Jun. a Ago./2016 | Realização de seminários estaduais. | CONSED / UNDIME / Gestores, professores e alunos. |
Jul./2016 | Publicação da Portaria MEC n 790, que institui Comitê Gestor da BNCC. | MEC | |
Set./2016 | Finalização da sistematização das contribuições recebidas por meio dos seminários estaduais. | CONSED / UNDIME | |
Abr./2017 | Encaminhamento da 3ª Versão da BNCC-EI/EF para o CNE. | MEC / CONSED / UNDIME | |
3 | Jun. a Set./ 2017 | Realização de Audiências Públicas pelo CNE. | CNE / Entidades acadêmicas / Fundações empresariais / convidados |
Out./2017 a Nov./2017 | CNE sistematiza as contribuições e apresenta sugestões de alteração ao MEC. | CNE | |
4 | Dez./2017 | MEC reencaminha a 3ª versão da BNCC-EI/EF modificada ao CNE. | MEC |
Dia 15 o CNE aprova a versão final da BNCC- EI/EF. | CNE | ||
Dia 20 o MEC a homologa a versão final da BNCC-EI/EF. | MEC |
Fonte: Elaborado pelas autoras
Na primeira etapa, o MEC institui, por meio da Portaria nº 592, de 17 de junho de 2015 (BRASIL, 2015), a Comissão de Especialistas para a Elaboração de Proposta da Base Nacional Comum Curricular. A Comissão foi composta por 116 membros, de professores e especialistas das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal, a partir de indicações do CONSED e da UNDIME, e de pesquisadores de universidades (UFJF, UFMG, UFRGS, UFRPE, PUC/RIO, USP, UFPE e UERJ), com reconhecida contribuição para a educação básica e formação de professores.
No mês subsequente, em 30 de julho de 2015, é lançado pelo MEC o Portal da Base Nacional Comum Curricular, que visava a apresentar ao público o processo de elaboração da BNCC; assim como estabelecer canais para comunicação e participação da sociedade no processo. Tal processo foi acelerado, e, em 16 de setembro de 2015, cinco meses antes do prazo previsto inicialmente, o MEC, então, sob o comando do Ministro Renato Janine Ribeiro, disponibiliza a 1ª versão da BNCC para a Educação Básica e estabelece prazo até março de 2016 para manifestação pública.
A 1ª versão da BNCC-EB recebeu uma série de críticas, principalmente, sobre a falta de participação e de discussão mais aprofundada. Em resposta a estes questionamentos, foram registrados, a partir de um Portal do MEC4, mais de 300 mil cadastros, sendo que 207 mil eram de professores. No mesmo Portal, há a informação de que a metade das colaborações partiu de 45 mil escolas, totalizando o recebimento de mais de 12 milhões de contribuições.
Apesar dos números gigantescos, a crítica sobre a participação continuou, pois muitos se queixaram de que não foram criadas oportunidades reais, para que os professores pudessem se aprofundar na leitura e na discussão do documento. Além disso, o MEC não divulgou com clareza os procedimentos de análise sobre as contribuições recebidas ou mesmo sobre os critérios que foram utilizados para acatar ou não as sugestões.
A despeito da falta de informações sobre os procedimentos, são realizadas diversas alterações no conteúdo e na forma da BNCC, e o MEC, neste momento, sob o comando do
4 Disponível em: http://pne.mec.gov.br/noticias/473-consulta-publica-sobre-base-nacional-comum-recebeu-mais- de-12-milhoes-de-contribuicoes. Acesso em: 10 fev. 2021.
Ministro Aloisio Mercadante, e é lançada a 2ª versão da BNCC-EB, em maio de 2016. Inicia- se, então, uma segunda etapa, na qual CONSED e UNDIME entram em cena, protagonizando a realização de seminários em todos os estados brasileiros, no período de junho a agosto de 2016. Entretanto, houve pouca participação e, notadamente, nas regiões sul e sudeste, a quantidade de participantes é ainda menor do que nas outras regiões do país.
Na Tabela 1, a seguir, é apresentada uma relação de proporcionalidade entre a quantidade de municípios de cada região e a de participantes nos Seminários. Mesmo não dispondo de dados indicativos sobre a oferta de vagas de participação para os municípios, podemos inferir, pelos números apresentados, que nas regiões sul e sudeste alguns municípios sequer foram representados. E, mesmo nas outras regiões, não é possível afirmar que houve distribuição equitativa de vagas para os municípios.
REGIÃO | MUNICÍPIOS | PARTICIPANTES | PROPORÇÃO |
SUL | 1.188 | 928 | 0,78 |
SUDESTE | 1.668 | 1.205 | 0,72 |
NORDESTE | 1.794 | 3.431 | 1,91 |
CENTRO-OESTE | 466 | 1.391 | 2,98 |
NORTE | 500 | 2.318 | 4,63 |
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em dados obtidos no Portal do MEC
Apesar da baixa participação nos Seminários, a 2ª versão foi igualmente criticada, conforme Relatório Síntese5, disponibilizado pelo MEC. No referido documento, é apresentada uma síntese das respostas e comentários registrados a respeito das 11 (onze) questões propostas na seção “Textos Introdutórios”; assim como as observações (de preenchimento opcional), que parte dos Estados fez em relação às áreas de conhecimento, apontando críticas sobre as áreas de conhecimento e os eixos de formação.
Outra razão para o adiamento pode estar localizada na crise política, pela qual o país passou em função do afastamento6 da presidente da república e da consequente alteração no comando do país e de mudanças na composição dos ministérios, em especial, do MEC.
5Disponível em: http://historiadabncc.mec.gov.br/documentos/relatorios/Relatorios- Sintese%20dos%20Estados.pdf. Acesso em: 10 fev. 2021.
6 O impeachment de Dilma Rousseff consistiu em uma questão processual aberta com vistas ao impedimento da continuidade de seu mandato como Presidente da República. O processo iniciou-se com a aceitação, em 2/12/2015, pelo presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, de uma denúncia por crime de responsabilidade oferecida pelo procurador de justiça aposentado Hélio Bicudo e pelos advogados Miguel Reale Júnior e Janaina Paschoal, e se encerrou, em 31/08/2016, resultando na cassação do mandato de Dilma.
Apenas, em abril de 2017, o MEC, sustentando a agenda de implantação da BNCC, mesmo em um cenário de ebulição política, promoveu novas alterações na proposta. E, novamente, sem revelar os critérios de análise dos resultados dos seminários estaduais ou de realizar consulta aos especialistas que elaboraram as primeiras versões, o Ministro Mendonça Filho enviou ao CNE a 3ª versão da BNCC. Desta feita, porém, a etapa do Ensino Médio havia sido extirpada do documento.
O CNE, como órgão normativo do sistema nacional de educação, em cumprimento à Lei n 9.131/95 (BRASIL, 1995), teve como incumbência fazer a apreciação da proposta da BNCC-EI/EF para a produção de um parecer e de um projeto de resolução, que, ao ser homologado pelo Ministro da Educação, transformou-se em norma nacional.
Tendo em vista essa atribuição, o CNE optou por realizar nova consulta pública por meio de cinco audiências públicas regionais em: Manaus, Recife, Florianópolis, São Paulo e Brasília. As reuniões ocorreram em cada uma das regiões do país, com caráter exclusivamente consultivo, destinadas a colher subsídios e contribuições para a elaboração da norma instituidora da Base Nacional Comum Curricular.
Foram convidados, pelo CNE, órgãos, entidades e especialistas ligados à educação. Além desse grupo, foram abertas inscrições para participação do público geral interessado, por meio de inscrições prévias, para as poucas vagas remanescentes. Os participantes tiveram três minutos cada um, para expor oralmente suas posições sobre o objeto da audiência pública, e puderam, também, entregar à Mesa Diretora o conteúdo de suas manifestações.
O CNE dispôs-se, também, a receber documentos, com contribuições fundamentadas e circunstanciadas, elaborados por entidades representativas e por especialistas envolvidos com o tema da Base Nacional Comum Curricular, com autoria identificada e qualificada, por meio eletrônico em formato texto, até a data da última audiência pública, em 11 de setembro de 2017.
Das audiências públicas, participaram também representantes do MEC, que utilizaram o tempo e o espaço destinado pelo CNE para apresentarem resumos da BNCC e explicações sobre as alterações, que foram ocorrendo nas diferentes versões do documento.
O momento em que se discutiu a 3ª versão da BNCC, que foi, inicialmente, denominada como “final”, mas que foi ainda alterada, sem nunca ter sido reconhecida como 4ª versão, foi marcado pelo embate de ideias entre membros da comunidade científica, das entidades educacionais e fundações empresariais.
Vários espaços foram utilizados para a propagação de discursos públicos acerca da nova política curricular em formulação. Apresentaremos, incialmente, o espaço das audiências públicas promovidas pelo CNE, no qual foram produzidos discursos orais, transmitidos ao vivo,
via internet e com conteúdo gravado integralmente e, posteriormente, disponibilizado pelo CNE. E, depois, o espaço da mídia impressa e digital, no qual discursos foram proferidos, por meio de artigos de opinião ou por interpretações de suas ideias em editoriais publicados em jornais de grande circulação nacional. O objetivo é o de identificar as possíveis “pressões que determinam a mudança social” (MOSCOVICI, 2011, p. 104).
Ao longo das audiências, observamos que as entidades representativas da comunidade acadêmica apontaram diversas fragilidades das políticas educacionais, sustentando, quase que unanimemente, críticas contundentes ao conteúdo e ao processo de elaboração da BNCC.
A afirmação no parágrafo anterior pode ser evidenciada, tanto em artigos publicados em periódicos científicos (LOPES, 2015; PEREIRA, COSTA; CUNHA, 2015; CARVALHO, SILVA; DELBONI, 2017), quanto nas manifestações que ocorreram no bojo das audiências públicas, promovidas pelo CNE. Para fins de análise, selecionamos uma amostra com 10 (dez) manifestações orais de cada grupo, sendo duas de cada região do país. Organizamos, tematicamente, as falas dos grupos selecionados, visando a evidenciar as ideias centrais ou ideias-chave nucleares dos discursos (BARDIN, 2004).
O recorte selecionado é composto por dois grupos de entidades: representantes da comunidade científica (ANFOPE, ANPEd, CEDES e FORUMDIR) e de entidades e fundações empresariais (Fundação Airton Sena, Fundação Lemann e Movimento Pela Base), que atuam na área educacional.
Nas manifestações dos representantes da comunidade acadêmica, verificamos que o conteúdo das falas pode ser agrupado em três unidades temáticas, conforme observado no Quadro 2.
Entidades | Unidades temáticas |
Acadêmicas | Questionamentos quanto ao conteúdo da BNCC |
Repúdio ao processo de elaboração da BNCC | |
Necessidades de políticas educacionais complementares | |
Fundações empresariais | Necessidades relativas a políticas educacionais |
Alavanca para a educação | |
Orientação educacional precisa |
Fonte: Dados da pesquisa referentes às produções orais selecionadas pelas pesquisadoras
Notamos que as entidades representativas da comunidade acadêmica apontaram diversas fragilidades das políticas educacionais, sustentando, quase que unanimemente, críticas contundentes ao conteúdo e ao processo de elaboração da BNCC (BRASIL, 2017b).
Quanto ao conteúdo, questionaram, principalmente, que: a) o modelo de competências atende à racionalidade técnica; b) houve antecipação do processo de alfabetização para a pré- escola; c) os conteúdos e materiais são iguais para alunos com diferentes experiências sociais e de conhecimento, o que não promoverá a equalização almejada e anunciada pela BNCC; d) a fragmentação do currículo elege e privilegia conteúdos isolados; e) há necessidade de abordar a questão de gênero e orientação sexual no currículo.
Em relação ao processo de elaboração, os representantes das entidades acadêmicas, reagiram à: a) possível ameaça à autonomia dos sistemas estaduais e municipais de ensino; b) exclusão da etapa do ensino médio na formulação da BNCC, argumentando que esta decisão rompe com a organicidade prevista nas DCNEB; c) lógica da mercantilização da Educação identificada na 3ª versão da BNCC, cuja marca faz da educação mais uma commodity no país;
d) alteração dos rumos do trabalho já feito e ao abandono das quase 12 milhões de contribuições endereçadas à Secretaria de Educação Básica do MEC; e) entrega de escolas a organizações sociais e criação de escolas charter, com gestão privada de escolas, cuja proposta está presente em vários estados, alegando que isto compromete seriamente a escola pública em nosso país;
f) dinâmica das audiências realizadas pelo CNE a partir das regiões, argumentando que este formato não assegura um debate amplo e representativo da 3ª versão.
O terceiro tema, levantado pelas entidades acadêmicas, foi o das necessidades relativas à concretização de políticas educacionais complementares, no sentido de: a) impedir a adoção da educação a distância; b) implementar o sistema de avaliação pública amostral; c) incluir a avaliação institucional; d) buscar desenvolver um processo de autonomia; e) fortalecer políticas de valorização profissional.
Retomando os conceitos de ancoragem e objetivação, na TRS (MOSCOVICI, 2012), e concordando com Vala e Castro (2017, p. 588-589), que se trata de processos intrinsecamente ligados e que têm uma relação temporal, buscamos, primeiro, diferenciar as categorias que o grupo melhor conhece, e que são utilizadas para ancorar o que não é familiar. Posteriormente, observar que essas mesmas categorias servem como fonte das metáforas para a objetivação. Consideramos, também, que o processo de ancoragem revela como é que o posicionamento dos indivíduos na estrutura social orienta o pensamento social e a construção de significados. Assim, tomando esses conceitos - objetivação e ancoragem -, podemos dizer que as RS dos membros das entidades acadêmicas estão ancoradas em categorias negativas, objetivadas em questionamento ao conteúdo, repúdio ao processo e em apontamentos sobre necessidades de outras políticas educacionais complementares à BNCC, para que esta possa vir a se consolidar como política curricular.
Os representantes das fundações empresariais, em um caminho inverso, apresentaram argumentos favoráveis à forma e aos conteúdos da 3ª versão. Em destaque, selecionamos alguns recortes do texto com os argumentos utilizados pelos representantes das fundações empresariais para referirem-se à BNCC como política de Estado, colocando em pauta que a BNCC: a) deve ser entendida como uma conquista de interesse nacional suprapartidária; b) possui fidelidade de origem, visto que decorre da legislação vigente: CF, LDB e PNE; c) tem a digital, não de todos, mas de milhões de gestores, professores e sociedade civil; d) revela comprometimento de vários governos sucessivos e indica a perenidade de uma política com várias digitais.
Em outros segmentos do texto oral desses representantes, ficam claras suas representações da BNCC como sendo portadora de uma orientação educacional precisa, e que:
a) se assemelha a uma bússola, para que os professores possam ter uma orientação clara de como organizar o seu trabalho na escola; b) é um documento que tem clareza, e está escrito em bom português; c) possui ótima estrutura, que, por sua clareza, pode ser aperfeiçoada.
A terceira imagem representacional é da BNCC como uma alavanca para a educação, e foi reforçada na fala de vários sujeitos deste Grupo, conforme destacamos nos segmentos de texto: a) indutora de uma educação, com foco no desenvolvimento integral, que aponta para o futuro; b) avanço necessário para assegurar políticas curriculares promotoras de aprendizagem integral e equidade em âmbito nacional; c) indispensável para garantir políticas educacionais mais consistentes e focadas para que a aprendizagem dos alunos aconteça olhando para frente;
d) fundamental para que o currículo introduza práticas mais engajadas que tragam de volta o entusiasmo dos alunos com a aprendizagem.
Assim, pela análise realizada, com base na TRS (MOSCOVICI, 2012), podemos dizer que os representantes das fundações empresariais ancoram suas RS da BNCC em categorias positivas e que as objetivam em seus discursos como uma política de Estado, que traz uma orientação educacional precisa e que servirá de alavanca para a educação.
Jornais de grande circulação nacional dedicaram espaço nos editoriais e publicaram artigos de opinião, assim como cadernos especiais de educação durante todo o processo de elaboração da BNCC. Considerando o poder de influência desses discursos, nesta seção, apresentaremos aqueles que foram sendo tensionados, por meio da discussão e análise dos artigos publicados por estes veículos de mídia impressa e digital.
Para este fim, realizamos a coleta de artigos em editoriais ou cadernos especiais dos jornais Folha de São Paulo e O Globo. Como resultado desta busca, localizamos 24 artigos publicados, nos anos de 2016 e 2017, cuja relação consta do Quadro 3, a seguir.
Observando-se, inicialmente, os títulos das matérias jornalísticas, fica evidente que alguns deles já trazem um referencial que aponta a intencionalidade do emissor em demonstrar atitude de aprovação, visto que se utilizam de termos com conotação positiva. Como exemplo, destacamos os seguintes títulos: “Uma base mais firme”; “Base mais sólida”; “Ensino com diretriz”; “Além da adição”.
CÓDIGO | DATA | JORNAL | TÍTULO DO ARTIGO |
AJ-01 | 29/01/2016 | Folha de SP | Além da adição |
AJ-02 | 03/06/2016 | Folha de SP | Uma base mais firme |
AJ-03 | 26/09/2016 | Folha de SP | Resgatar o ensino |
AJ-04 | 20/12/2016 | Folha de SP | 20 anos da LDB |
AJ-05 | 18/02/2017 | Folha de SP | Contra a evasão |
AJ-06 | 08/03/2017 | O Globo | Retirar história das disciplinas obrigatórias é 'erro absoluto', diz professor da USP |
AJ-07 | 06/04/2017 | O Globo | |
AJ-08 | 07/04/2017 | O Globo | Bancada religiosa pediu a Temer retirada de questão de gênero da Base |
AJ-09 | 08/04/2017 | Folha de SP | Base mais sólida |
AJ-10 | 23/04/2017 | Folha de SP | A base do ensino |
AJ-11 | 10/05/2017 | Folha de SP | À base de prudência |
AJ-12 | 02/12/2017 | Folha de SP | Gestão Temer acelera votação da base curricular sem novo debate |
AJ-13 | 04/12/2017 | O Globo | Gênero e orientação sexual não devem ser abordados explicitamente na BNCC |
AJ-14 | 06/12/2017 | O Globo | Governo tira menção a sindicatos da Base Curricular |
AJ-15 | 07/12/2017 | O Globo | Educadores temem que polêmica sobre termos na Base Curricular impeça sua aprovação |
AJ-16 | 10/12/2017 | Folha de SP | Ensino com diretriz |
AJ-17 | 15/12/2017 | Folha de SP | A BNCC precisa chegar às redes de ensino |
AJ-18 | 15/12/2017 | O Globo | Base da educação |
AJ-19 | 15/12/2017 | O Globo | Aprovação da Base Curricular divide educadores |
AJ-20 | 19/12/2017 | O Globo | Uma batalha vencida com a Base Curricular |
AJ-21 | 20/12/2017 | Folha de SP | Base para a educação avançar no Brasil |
AJ-22 | 20/12/2017 | O Globo | Ministro diz que Base Curricular respeita pluralidade |
AJ-23 | 21/11/2017 | O Globo | Aceno de liberdade |
AJ-24 | 22/12/2017 | Folha de SP | Só o começo |
Fonte: Elaborado pelas autoras
Em outros títulos, a intencionalidade é ainda mais incisiva, como exemplo, nos títulos: “Resgatar o ensino”; “Base para a educação avançar no Brasil”; “Base Nacional Comum: avanço para a educação”. Nestes títulos, fica clara a apelação à ideia de que a BNCC (BRASIL, 2017b) promova não só o resgate da educação, mas que também provoque o seu avanço. Além do título “A BNCC precisa chegar às redes de ensino”, que carrega em si a ideia de uma necessária urgência de implementação da BNCC nas redes de ensino.
Com o intuito de aprofundar a análise, o material coletado foi processado por meio de uma ferramenta computacional denominada Iramuteq - Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires, desenvolvida por Pierre Ratinaud (2009), que se ancora no software R e permite diferentes formas de análises estatísticas sobre corpus textuais. Optamos por utilizar um outro recurso do Programa Iramuteq, que permite análises multivariadas, como a Classificação Hierárquica Descendente (CHD), em que segmentos de texto e vocabulário são correlacionados, formando um esquema hierárquico de classes, que visa a obter segmentos de texto. Segundo Camargo e Justo (2013, p. 516): “Essa análise visa a obter classes que apresentam vocabulário semelhante entre si, e vocabulário diferente das outras classes”.
Como resultado, os 24 textos, que compõem o corpus geral, foram subdivididos em 329 segmentos de texto (ST), com aproveitamento de 267 STs (81,16%).
O CHD gerado pelo software está representado por um Filograma (FIGURA 2), a seguir, o qual favorece a visualização das principais palavras, que formam cada classe construída pelo software (CAMARGO; JUSTO, 2013).
Fonte: Filograma referente à Classificação Hierárquica Descendente (CHD) obtida pelo Iramuteq
Explicitamos alguns aspectos, aqui, para melhor compreender o Filograma, verificando que quanto mais no topo da lista e maior o tamanho da palavra, maior influência na classe. Observamos, ainda, que, no Filograma (FIGURA 2), as classes 1 e 2, que compõem a subramificação R1, são as que têm maior aproximação e correlação textual. As duas, agrupadas, correspondem a 51,7% dos argumentos utilizados nos textos jornalísticos analisados.
Tendo isso à vista, verificamos que, em R1, as classes são formadas por palavras, como, por exemplo, ensino e fundamental (classe 1); aprender e aprendizagem (classe 2); e português, ciências e história (classe 3). Por sua vez, em R2, gênero, questão e respeito fizeram com que a
classe 4 ficasse desconectada das demais. O que nos levou a caracterizá-la como classe solitária, cujos segmentos de texto serão analisados à parte.
Iniciando pela ramificação R1, para dar mais consistência à análise, realizamos a categorização temática dos segmentos de textos, em que os termos de cada classe estão correlacionados. Nesse processo, identificamos a emergência de quatro categorias: a) clareza;
essencial/norteadora; c) equidade/qualidade; e d) avaliação.
A título de exemplo, destacamos alguns segmentos de texto associados a cada uma das categorias temáticas emergentes. O código remete ao artigo jornalístico citado, de acordo com o que foi definido no Quadro 3:
(AJ-02) – “Já se tornou consensual a necessidade urgente de uma BNCC. Não paira mais dúvida de que a educação brasileira, para safar-se do atoleiro de mediocridade atual, precisa de um rol compreensível por todos —pais, mestres e estudantes— daquilo que deve ser ensinado e aprendido em sala de aula”.
AJ-04) – “A adoção de uma base nacional comum curricular (BNCC) enfrenta diretamente esse problema. Escolas e professores passarão a ter clareza do que os seus alunos devem aprender e o que eles devem ser capazes de fazer com esse aprendizado”.
(AJ-09) – “Melhorou de forma considerável o documento que dará clareza a professores e pais sobre o que cada aluno tem o direito de aprender e a escola tem obrigação de ensinar”.
(AJ-13) – “De acordo com o conselheiro [Siqueira - do CNE], foi feito um esforço para valorizar aspectos como a brincadeira, colocar a criança como protagonista de seu desenvolvimento e também "subir a régua" nos objetivos de aprendizagem da etapa. “Havia uma crítica à falta de clareza em relação à progressão do aprendizado, faltava definir os objetivos para cada faixa etária. Isso foi corrigido. A relação entre objetivos de aprendizagem e o desenvolvimento da criança também”.
(AJ-19) – “O documento que foi aprovado trouxe um texto que abriu a caixa preta da alfabetização. Estávamos nas trevas e isso melhorou”.
(AJ-13; AJ-15; AJ-19) – “A BNCC norteará os currículos de todo país”.
(AJ-15) – “O documento servirá para nortear os currículos de todas as escolas do país. Hoje, instituições públicas e privadas seguem apenas diretrizes do CNE”.
(AJ-24) – “O Brasil conta enfim com uma carta essencial de direitos de aprendizagem e obrigações da escola, batizada base nacional comum curricular (BNCC)”.
(AJ-07) – “O documento define o que todos os alunos da educação básica têm o direito de aprender, criando condições para mais equidade e organização do sistema educacional”.
(AJ-17) – “Ao definir o que todos os alunos têm o direito de aprender, o documento é um passo fundamental para garantir a equidade e a qualidade do sistema educacional brasileiro”.
(AJ-20) – “O currículo para o ensino infantil e fundamental — falta o do médio —, décadas depois da carta e da lei de diretrizes, ajuda na revolução de qualidade de que a educação necessita”.
(AJ-21) – “Ao homologar nesta quarta (20) a Base Nacional Comum Curricular (BNCC), iniciamos uma nova era na educação brasileira e nos alinhamos aos melhores e mais qualificados sistemas educacionais do mundo”.
(AJ-21) – “Reduzir desigualdades educacionais e promover a qualidade das aprendizagens dos estudantes brasileiros são tarefas possíveis. Acabamos de dar um passo decisivo para atingir esses objetivos”.
(AJ-04) – “Os maus resultados dos alunos brasileiros nas avaliações nacionais e internacionais recentemente divulgadas podem ser em grande parte explicados pela ausência de indicações claras do que os alunos devem aprender para enfrentar com êxito os desafios do mundo contemporâneo”.
(AJ-10) – “Há muito esta Folha defende que se esgotou o tempo para teorias inócuas, experimentação sem propósito e condescendência pedagógica no ensino público. Com o Brasil amargando sucessivos desempenhos vexatórios em leitura, ciências e matemática na prova internacional Pisa, parece evidente que a educação nacional estacionou num patamar muito baixo de qualidade”.
(AJ-16) – “A BNCC define conteúdos a serem estudados e competências e habilidades que os alunos devem demonstrar a cada passo da vida escolar. Soa como obviedade, mas não existe norma válida em todo o país que estabeleça de modo preciso a progressão do ensino e o que se deve esperar como resultado”.
(AJ-20) – “Tornou-se possível estabelecer metas, a partir da constatação da má qualidade do ensino, mostrada, por exemplo, no exame internacional Pisa (Programa Internacional de Avaliação de Estudante), aplicado pela OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), que congrega nações desenvolvidas e associadas como o Brasil”.
Em uma análise mais detalhada da escolha lexical, identificamos que a utilização de adjetivos, advérbios e de metáforas parecem ter sido utilizados como estratégia persuasiva empregada para convencer o leitor a uma visão favorável em relação à homologação da BNCC.
Por exemplo, nos trechos - “Uma carta essencial de direitos de aprendizagem e obrigações da escola”; “Um passo decisivo para a educação avançar no Brasil”; “Estabelece de modo preciso a progressão” -, destacamos que o uso de adjetivos ou advérbios foram usados como argumentos explícitos com a intenção de julgar e ressaltar qualidades do documento.
Por meio da análise destes trechos, inferimos que os veículos midiáticos utilizaram seus espaços não apenas para informar, mas para tentar convencer o leitor sobre um argumento, utilizando-se de técnicas que atendem aos objetivos da modalidade comunicativa da propaganda. O que nos faz lembrar de Moscovici (2012, p. 399), quando afirma que o objetivo da propaganda é “produzir uma ação” e que: “A astúcia do pensamento na propaganda consiste, de fato, em apresentar uma única solução, uma única saída, uma ligação possível, o polo negativo existindo para reafirmar e reforçar o oposto” (p. 399).
Observamos, neste sentido, o uso de metáforas com qualificativos favoráveis implícitos, nas afirmações: “Nos alinhamos aos melhores e mais qualificados sistemas educacionais do mundo” e “servirá para nortear os currículos das escolas”. O que está em contraste com o modo depreciativo em que a educação atual é (des) qualificada, como em: “Estávamos nas trevas” e “precisa chegar às redes de ensino para a educação brasileira safar-se do atoleiro de mediocridade atual”.
Percebemos, concordando com Bowe, Ball e Gold (1992), que os elaboradores da política não conseguem controlar os significados de seus textos. A interpretação da política curricular é uma questão de luta, em que concorrem diferentes interpretações relacionadas a diferentes interesses. Assim, pensando com Moscovici (1985), quando este afirma que a influência social é um gênero comunicativo que está “enraizado no conflito e se esforça pelo consenso” (p. 352), observamos o esforço de influência propagandeada por meio da mídia impressa e digital. Este esforço é evidenciado pelo uso de recursos persuasivos nos discursos publicados, que trazem argumentos, predominantemente, favoráveis à forma e aos conteúdos da BNCC.
Considerando o que Moscovici (2005) nos ensina, concluímos que o processo de objetivação da BNCC pela mídia ocorre por meio da construção da imagem do documento como uma diretriz clara e essencial, que garantirá a qualidade e equidade à educação e possibilitará a superação de resultados educacionais indesejados em avaliações padronizadas.
Retomando o filograma da CHD (FIGURA 2), observamos que a Classe 4 de palavras representa os termos que tiveram menor representatividade no conjunto dos textos. Assim, podemos dizer que esta Classe 4, na qual está em destaque o termo gênero, os segmentos de texto correlacionados com a segunda ramificação (R2) compõem o campo das representações
periféricas. Apesar disso, lançaremos um olhar mais atento aos segmentos textuais em que o termo gênero foi proferido, por considerarmos a importância do embate gerado em torno desta temática relatada a seguir.
Neste sentido, destacamos que o MEC retirou da última versão, de última hora, menções às expressões de identidade de gênero e orientação sexual, depois de o Governo Federal, aparentemente, ter sofrido pressão da bancada religiosa do Congresso Nacional. A retirada das expressões foi minimizada em vários artigos publicados à ocasião. Em um deles, conforme demonstrado no segmento de texto, em destaque, os redatores dizem que esta questão precisa ser esclarecida, embora não seja crucial:
(AJ-09) - Seria útil, ainda, esclarecer o confuso episódio de corte das menções a orientação sexual e identidade de gênero; não que tais noções sejam cruciais, mas uma base consensual não se constrói sem um mínimo de transparência.
(AJ-15) - As alterações no texto da última versão da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) do ensino infantil e fundamental feitas pelo Ministério da Educação (MEC), que suprimiu trechos sobre questões de gênero e sexualidade, ainda dividem o Conselho Nacional de Educação (CNE), que analisa o documento antes de chancelar a última versão para a homologação pelo ministro da Educação, Mendonça Filho. Segundo fontes ouvidas pelo GLOBO, membros do conselho reunidos em Brasília desde segunda-feira já elaboraram cerca de 200 emendas modificando o texto enviado pelo MEC. O impasse preocupa educadores, que temem que a discussão sobre detalhes do texto ofusque a qualidade do documento como um todo e trave a aprovação da Base, que, segundo eles, precisa ocorrer ainda este ano. O MEC também tem pressa.
Estes discursos revelam também, implicitamente, a visão de currículo enraizada em concepções técnicas. Esta visão vinculada às teorias tradicionais de currículo, foram observadas tanto nos textos veiculados na mídia, quanto nos discursos dos representantes das fundações empresariais. Observamos que estes atores demonstraram conceber o currículo apenas na dimensão do texto como um produto, cujo conteúdo está organizado de forma neutra, não problematizadora e que desconsidera as demandas da diferença, em especial, as de identidade.
Embora, em outro artigo, a retirada das expressões seja referida como mero detalhe do texto e que representante do MEC tenha dito que a supressão do termo tenha sido apenas uma questão de edição, um simples copidesque. Na prática, o que se observou foi, como resultado, uma mudança conceitual, tal como está registrado no trecho a seguir:
(AJ-14) - No mesmo tópico das habilidades em história no 9º ano, o governo retirou comando que determinava o estudo das "dinâmicas populacionais" para compreensão das "identidades étnico-raciais e de gênero na história recente". No lugar, determinou a análise dos "aspectos relacionados ao
fenômeno do terrorismo na contemporaneidade, incluindo os movimentos
migratórios e os choques entre diferentes grupos e culturas”.
A minimização do teor da polêmica que ocorreu em torno da temática, associada à pressão da bancada religiosa, fez prevalecer um discurso conservador na versão aprovada da BNCC (BRASIL, 2017b), conforme revelado no trecho jornalístico supracitado.
A escolha de linguagem nas matérias jornalísticas, que tratam da retirada das menções às expressões de identidade de gênero e orientação sexual, as quais evidenciamos nos trechos destacados, demonstram que esses textos jornalísticos não carregam as características de neutralidade de um texto, que objetiva unicamente a difusão de informações.
Moscovici (l961/2012) denominou, como já anunciamos, três modalidades comunicativas, das quais tomamos para esta análise: a difusão e a propaganda. Como visto anteriormente, a comunicação na modalidade difusão visa a garantir acesso às informações de assuntos gerais, criando um saber comum, que pode dar margem para o surgimento de opiniões diversas. Já a propaganda “[...] é mais concreta, ela não se contenta de renovar significação de um comportamento, ela tende a criá-lo ou reforçá-lo” (MOSCOVICI, 2012, p. 361).
A partir das análises discursivas, concluímos que esses textos, que circularam na mídia, não tiveram o objetivo de difusão apenas, visto que não ficaram restritos a informações que poderiam dar margem a opiniões diversas. Pelo contrário, os textos utilizam estratégias de persuasão semelhantes às empregadas em propagandas, visando, claramente, a influenciar opiniões e comportamentos dos leitores.
Ressaltamos a importância de que estejamos atentos para a participação das fundações empresariais que, ao contraporem-se a entidades da comunidade científica, buscam um espaço de colaboração visando à formulação de políticas junto ao Estado, constituindo redes de relações e desenvolvendo atividades heterárquicas, que operam em uma forma organizacional. Forma esta, que está entre a hierarquia e uma rede de relações, em que cooperam diferentes elementos do processo político e que influenciam, estrategicamente, as agendas política e os processos internos de tomada de decisão.
Ball, Maguire e Braun (2012) reforçam que a similaridade entre as transformações encontradas em muitas nações, em que o contexto social e ideológico e o conteúdo são, geralmente, patrocinados por uma rede de fundações, consultores, empreendedores e corporações, que são, frequentemente, ligados uns aos outros de formas complexas e influentes, e que podem estar escondidas da visão pública. Segundo esses autores, dentro de todos os mecanismos de escolha de tecnologias, liderança da concorrência de desconcentração ou
gestão, privatização do empreendedorismo e/ou governança, estão os posicionamentos dos sujeitos e um conjunto de práticas que criam o neoliberalismo.
Essa educação neoliberal baseia-se em processos de flexibilização, no uso de medições, processos de comparação de competição e escolha, de mercantilização, responsabilização e, fundamentalmente, em processos de reconstrução de financiamento da educação. Trata-se de um enfoque econômico, que provoca várias mudanças na educação, mas, principalmente, cria as oportunidades de lucro.
Apesar dos rumos escolhidos pelos dois grupos de entidade terem, visivelmente, frustrados os objetivos do CNE de colher subsídios e contribuições para a análise e elaboração do parecer e resolução, que instituiriam a BNCC, o curso desenhado pelo MEC não foi interrompido. Neste sentido, três Conselheiras - Márcia Ângela da S. Aguiar, Malvina T. Tuttman e Aurina O. Santana - dentro do CNE -, protocolaram, junto ao Presidente do CNE, o pedido de vista das minutas de Parecer e da Resolução “por considerarem que a BNCC não estava concluída, assim como, existiam questionamentos e dúvidas quanto a estes documentos que precisavam ser melhor discutidos e aprofundados pelo CNE” (AGUIAR, 2018, p. 13).
Com efeito, grande parte da comunidade acadêmica manifestou-se, muito intensamente e sem sucesso, de forma contrária à aprovação da BNCC. Os questionamentos foram motivados, principalmente, pelo desvio da noção de direitos de aprendizagem para uma noção de objetivos de aprendizagem de desenvolvimento, que foi traduzida na versão final da BNCC-EI/EF (BRASIL, 2017b), em uma visão mais tecnocrática, para o conceito de competências e habilidades.
A comunidade acadêmica passou a demonstrar preocupação sobre uma possível intenção de que o documento venha a ter, realmente, força de currículo, como expresso por Cury, Reis e Zanardi (2018, p. 73): “Por isso, afirmo que, além da BNCC ser uma prescrição de currículo nacional, ela é uma forma de tornar consensual o que pretende ser o conhecimento oficial”. Contrapondo-se a essa preocupação, no corpo do Parecer, que deu origem à Resolução (BRASIL, 2017a), que aprova a BNCC, os Conselheiros do CNE tornaram a enfatizar o discurso mais constante do MEC ao longo das audiências, ao repetir a afirmação de que a BNCC não é currículo: “Quanto ao caráter da BNCC, é necessário enfatizar que ela não é um currículo e, portanto, não é suficiente para abrigar e dar concretude às muitas dimensões nele envolvidas” (BRASIL, 2017a, p. 26).
Apesar de todo o movimento de resistência, do pedido de vistas e do voto contrário de três conselheiras citadas, a Resolução CNE/CP n. 2 (BRASIL, 2017a), que institui e orienta a implantação da BNCC-EI/EF, foi aprovada pelo CNE e homologada pelo MEC, em dezembro de 2017, trazendo a definição do que deve ser ensinado na educação básica e apontando padrões de desempenho para a qualificação mínima nesse nível de ensino.
De lá para cá, estudiosos e pesquisadores (AGUIAR, 2018; BAZZO; SCHEIBE, 2019; ABDALLA; DINIZ-PEREIRA, 2020; EMILIO, 2020; FRANGELLA, 2020), para além das
entidades acadêmicas7, continuam, em uma resistência propositiva, a discutir o processo de implementação, levantando questionamentos frente aos desafios colocados pela BNCC nos dias de hoje. E, nesta perspectiva, os dados corroboram na defesa da tese de que é preciso entender como o conhecimento sobre a política é gerado, para que os efeitos, causados pelo conhecimento produzido por estas mesmas políticas, possam ser compreendidos (EMILIO, 2020).
Por fim, é preciso atentar, ainda, que o círculo de controle sobre a educação básica, imposto pela aprovação da BNCC, não se restringe a esta etapa da escolarização, visto que, na educação superior, esta política indica também a necessidade de que os currículos dos cursos de formação de docentes tenham a BNCC como referência para a composição de seus currículos.
ABDALLA, M. F. B.; DINIZ-PEREIRA, J. E. Pesquisas sobre formação de professores: diferentes olhares, múltiplas perspectivas. Formação em Movimento, v. 2, n. 4, p. 336-359, jul./dez. 2020.
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A BNCC COMO MECANISMO DE CONTROLE DA EDUCAÇÃO BNCC COMO MECANISMO DE CONTROL DE LA EDUCACIÓN
Rejane Maria EMILIO1 Maria de Fátima Barbosa ABDALLA2
RESUMO: Este texto, resultado de pesquisa de Doutorado em Educação, que tratou do processo de implantação da BNCC, tem por objetivo analisar os contextos de sua formulação, em dois enfoques, destacando: 1º o processo de elaboração das recentes políticas educacionais brasileiras; e 2º os discursos sobre a BNCC, que circularam na mídia durante as audiências públicas do CNE. A abordagem teórico-metodológica se fundamenta no campo da sociologia política e da psicologia social. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, cujos dados foram analisados a partir das dimensões do contexto de produção do texto político, realizando-se uma análise documental dos textos que geraram o PNE, e do contexto de influência, quando se realizou a análise temática de produções orais obtidas em audiências públicas do CNE e de análise reflexiva do conteúdo de artigos jornalísticos. Os resultados demonstraram, de um
lado, que os anseios sociais de busca da qualidade educacional foram frustrados, visto ter se concretizado uma visão tecnocrática e de ênfase nos mecanismos de controle na versão homologada do documento; e, de outro, que as fundações empresariais pressionaram o CNE pela aprovação da BNCC por meio de discursos persuasivos, contrariando os alertas da comunidade acadêmica sobre as fragilidades do texto da BNCC. Os dados corroboram para a ideia defendida na tese de que é preciso entender como o conhecimento sobre a política é gerado, para que os efeitos, causados pelo conhecimento produzido por estas mesmas políticas, possam ser compreendidos.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas de currículo. Base Nacional Comum Curricular. Ciclos de política. Representações sociais.
RESUMEN: Este texto, resultado de una investigación de doctorado en Educación, que abordó el proceso de implementación del BNCC, tiene como objetivo analizar los contextos de su formulación, en dos enfoques, destacando: 1º el proceso de elaboración de las recientes políticas educativas brasileñas; y 2º los discursos sobre el BNCC, que circularon en los medios de comunicación y durante las consultas públicas del CNE. El enfoque teórico-metodológico se basa en el campo de la sociología política y de la psicología social. Se trata de una investigación cualitativa, cuyos datos fueron analizados desde las dimensiones del contexto de producción del texto político, a través del análisis documental, y del contexto de influencia, a través del análisis temático de producciones orales obtenidas en audiencias públicas del CNE y del contenido de artículos periodísticos. Los resultados mostraron, por un lado, que se frustraron las aspiraciones sociales por la búsqueda de la calidad educativa, pues se implementó una visión tecnocrática y con énfasis en los mecanismos de control en la versión ratificada del documento; y, por otro lado, que las fundaciones empresariales presionaron al CNE para la aprobación del BNCC a través de discursos persuasivos, contrarios a las advertencias de la comunidad académica sobre las debilidades del texto del BNCC. Los datos corroboran a la idea defendida en la tesis de que es necesario entender cómo se genera el conocimiento sobre la política, para que se pueda comprender los efectos, provocados por el conocimiento producido por estas mismas políticas.
PALABRAS CLAVES: Política curricular. Base Nacional Común Curricular. Ciclos de políticas. Representaciones sociales.
Policies do not usually tell us what to do, they create circumstances in which the spectrum of available options about what to do is reduced or modified or in which goals or effects are established (BALL, 2006, p. 26, our translation).
In this study, we intend to analyze the process of implementation of the Common National Curriculum Base (BNCC) and its formulation contexts, motivated by the changing global education policy landscape and in a set of mechanisms of policy technologies and practices, which now constitute neoliberal reform processes in education.
At this moment, we cannot fail to highlight the National Education Plan (PNE) (BRASIL, 2014a), and to consider the concerns expressed by some researchers about the meanings that the BNCC seeks to hegemonize (MACEDO, 2014).
The PNE (BRASIL, 2014a) was, then, the first educational policy to adhere to the international trend that expresses the curriculum/evaluation binomial, by defining the obligation to build a common national curriculum base, having as a strategy to increase educational performance rates in standardized assessments. It was also in this Plan that the Basic Education Performance Index (IDEB) was established as an indicator of educational quality.
In this scenario, we found that the process of formulation of the BNCC (BRASIL, 2017b) was marked not only by political tensions, but also by the dispute of meanings that put academics, researchers in the curriculum field, in opposition to groups formed mainly by business foundations. Both groups tensioned the process, with divergent positions on the goals, content, and even on the strategies for drafting the policy text.
Agreeing with the statements of Veiga-Neto (2008) and Lopes and Macedo (2013) about the crisis faced by the curriculum, we find that this crisis is not only "in the ways in which it works at different levels of education, but also in the very pedagogical theories that take it as an element of analysis and problematization" (VEIGA-NETO, 2008, p. 1, our translation). In addition, Lopes and Macedo (2013, p. 259, our translation) argue that the crisis faced by the curriculum is not restricted to "the political struggle for its own meaning, but also the meaning of what is society, social justice, emancipation, social transformation".
We know that this tension or this movement by dispute of meanings, of negotiations, is characteristic of the democratic formulation of any political text, be it educational or of any other nature. In this sense, the implementation3 of the BNCC (BRASIL, 2017b), object of this study, was analyzed in its drafting context, from the understanding that in the political text the social representation of a group is sedimented. Understanding, also, that this representation, usually, is formed in a context of social influence, which can affect not only the context of elaboration of the policy text, but that can penetrate the context in which the subjects put the text of the policy in play.
Thus, we took the policy cycles approach (BOWE; BALL; GOLD, 1992; BALL, 1993) as a methodological option, to organize the data produced in the research. And, through the
3 The term implementation was used with the meaning of introducing, fixing; and implement to confer meaning of putting something into practice, execute. It is understood, therefore, that a law, as is the case of the BNCC (BRASIL, 2017a), needs to be implemented, i.e., promulgated, sanctioned, only then to be implemented, i.e., executed.
discourses of influence, we analyzed the social representations (MOSCOVICI, 2012) of the subjects, who acted in each of the policy-making contexts.
In order to reflect on the BNCC as a mechanism to control education, this text focuses on two issues: the process of elaboration of recent Brazilian educational policies; and the speeches about the BNCC that circulated in the media during the public hearings of the National Education Council (CNE).
In this direction of unraveling these two aspects, this text is structured, first, on the contributions of theories relating to the psychosocial and political sociology fields; second, on the paths of political instability, tension, and disputes for meanings in the contexts of elaboration of the PNE, the BNCC, the Public Hearings, and the printed and digital media; and, third, it seeks to weave some final reflections on the effects and resistance movements.
In the educational policy arena, the contexts and the actors involved in the political discourse are determinant for the results that will be imposed in the legal text. Because the very texts of public policies are the result of a struggle of interests, controlling their representation is problematic, since what is at stake are the attempts of various actors to control the meaning of the policy through their actions. Thus, policy makers cannot control the meanings of their texts and, as interpretation is also a matter of struggle, different interpretations will compete related to different interests; including, in the field of practice, where the policy is put into play. The representations manifested by the production of formal and informal comments, uttered by politicians or official or unofficial representatives, offer a "meaning" to the official texts. In this aspect the media plays a crucial role in the propagation of these discourses, from
official videos or other media with the same purpose.
It is also important to note that Moscovici's thought offers analytical possibilities for understanding education and social change by proposing tools for understanding the notion of social influence, as well as considering the notion of conflict as the crux of change. Social influence is a communicative genre that, as Moscovici (1985, p. 352, our translation) states, is "rooted in conflict and strives for consensus".
As Moscovici's (2005, 2011, 2012) research demonstrates, every individual in a group and every group in a society are both potential source and potential receiver of influence, at the margin of the amount of power the social system assigns to them.
Ball, Maguire and Braun (2012) corroborate with this Muscovite vision when they affirm, through the concept of enactment, that once the policy is enacted, it enters the scene along with the subject. In this way, the political text has the subject as an interlocutor, who, by playing with it, stages and gives his own interpretation. And, perhaps, we can say that it starts to exert influence.
When considering the idea that the production of policies is constituted in a dynamic and flexible cycle, organized in different contexts, which maintain cyclical and continuous relationship, fixing ourselves in a dialogic position, we seek to understand the contexts in which the most recent educational policy in the curriculum field - the BNCC (BRASIL, 2017b) - was developed. And, in this perspective, analyze the context of production of political text and the contexts of influence, in which this policy was elaborated.
If the appeal of educational public policy makers is "based on common sense claims" (BOWE; BALL; GOLD, 1992, p. 21, our translation), it is from the understanding of the representational universe of the subjects, in the analysis of the contexts, that we seek subsidies to achieve the goal proposed here.
The psychosocial field theory, developed by Serge Moscovici (MOSCOVICI, 1961, 2005, 2012), and that of political sociology, by Stephen Ball (1993) and his collaborators (BOWE; BALL; GOLD, 1992), enabled us to understand the specific problematic of the implementation of the BNCC (BRASIL, 2017b) as a public educational policy in the curriculum field. In Moscovici (2005, 2012) and his Theory of Social Representations (TRS), we analyze how the discourses are produced; and, through the Policy Cycle Approach, we seek to discuss the context and explain why the attitudes of the subjects.
From this perspective, we understand social representations (SR) as an active construction of social actors, and that constitute a privileged focus for understanding the social phenomenon. From the dynamic point of view (MOSCOVICI, 1998, p. 244, our translation), SRs emerge as "[...] a network of ideas, metaphors and images, which come from an internalized encyclopedia, which stores the central beliefs in our collective memory and around which these networks are formed.
SRs constitute a form of knowledge constructed in social relations and practices, integrating both the experience and the living of the subjects, as well as their history and culture, forming a link between social actors and the world. It is the result of the symbolic function, which involves the power to name, identify, and categorize, creating sense, tools, and understanding, domesticating the objective world and making it known.
SRs emerge, in this scenario, as a rich and complex social-psychological process, involving social actors, who have identity and emotional lives, who engage in relationships with others, who have reasons for doing what they do, and, by acting, reveal the purposes of their actions.
From this perspective, we also consider the psychological processes, which constitute SRs: objectification and anchoring. Objectification is the process that allows making a conceptual scheme real and giving an idea a material counterpart. In all forms of representation, there is a tension between the history of the object and the intention to re-signify it. This is what objectification is all about. The anchoring process consists of an attempt to connect the object with the past and its meanings.
Also, for the analysis of the forms of media communication, we revisit the modalities of: diffusion, propagation and propaganda (MOSCOVICI, 2012). Such modalities inform us how representations are produced, allowing us to connect knowledge and context and reveal their social and psychological connection. In this sense, diffusion aims to ensure access to information of general issues, creating a common knowledge, which can give rise to the emergence of diverse opinions. Propaganda is purely instrumental, occurs in the context of common cognitive and social norms, and aims at intervention in attitudes. And in propaganda, communication aims to influence the behavior of the receiver, through strategies of persuasion, which try to create or reinforce behavior.
In this way, the representations manifested by the production of formal and informal comments, uttered by politicians or official or unofficial representatives, offer a "meaning" to the official texts. This implies that SRs inscribe us in culture, and culture provides us with the first filters with which we will look at reality.
Like the process of drafting the PNE (BRASIL, 2014a), the construction of the BNCC (BRASIL, 2017b) was marked by political instability, tension and disputes over meanings. To tell the story of the object of this study - the BNCC (BRASIL, 2017b) - and reflect on its implementation process, it is necessary to return to the drafting process of the PNE (BRASIL, 2014a), revealing the actors involved and unveiling their positions and stances according to the contexts described below.
The federal government, with the objective of enabling democratic participation in defining the development directions of National Education, instituted the National Education Conference - CONAE in 2008. According to the MEC, "[...] the PNE was elaborated with the commitments, widely debated and pointed out as strategic by the society at CONAE 2010, which were improved in the interaction with the National Congress [...]" (BRASIL, 2014b, p. 9, our translation).
In the Final Document of the National Conference on Education - CONAE 2010, regarding the quality of education, there is the recommendation that were considered, among the guidelines, the "[...] indication of the epistemological bases that ensure the configuration of a curriculum that contemplates, at the same time, a national basis demanded by the national system of education and the regional and local specificities [...]" (CONAE, 2010, p. 40, our translation, our emphasis).
The federal government reinterpreted this recommendation, turning it into a goal in the first version of the Bill (PL) of the PNE, in order to define "learning expectations for all years of basic education" and recognize "[...] the specificity of childhood and adolescence, the new knowledge and school times (BRASIL, 2010).
The Bill prepared by the executive branch, once submitted for discussion in the legislative sphere, underwent several other changes during its passage through the National Congress. There were almost 3,000 (three thousand amendments) from the members of the Chamber of Deputies (CD) and the Federal Senate (SF); besides several educational entities that submitted suggestions for amendments to PL 8.035/10 (BRASIL, 2010).
Considering that the scenario we are interested in knowing is only the one that generated the changes that culminated with the insertion of the BNCC concept in the PNE, the emphasis in this text will be restricted to the proposed changes related to the curricular field.
Among the suggested amendments, it is worth noting that the Center for Studies Education & Society (CEDES) expressed itself for the suppression of the strategy of defining the need for learning expectations for all years of basic education in the PNE, arguing that this is one of the functions of the CNE, and that: "[...] should be articulated to the guidelines of basic education in its different modalities and not as an isolated goal, as if the expectations were independent of the Curricular Guidelines" (BRASIL, 2012b, s/p, our translation).
In the House of Representatives, while it was being processed by the Constitution and Justice and Citizenship Commission, the text received a second version, in which the wording and the position of the strategy within Goal 2 were changed:
2.7) the Ministry of Education, in coordination and collaboration with the States, the Federal District and the Municipalities, must, by the end of the 2nd (second) year of this PNE, prepare and submit to the National Education Council, preceded by national public consultation, a proposal of rights and learning and development goals for students in elementary school (BRAZIL, 2012a, our translation).
It can be observed that, in this new version, the suggestion of CEDES was partially accepted, in view of the recognition of the CNE's competence regarding the definition of the matter. There was, however, the substitution of the term "learning expectations" for "rights and learning and development objectives".
At this point, it should be noted that this change was incorporated into the CONAE 2014 Reference Document (CONAE, 2013) and approved at the Conference, as can be seen in the Final Document (CONAE, 2014). This may indicate that there was consensus on this aspect.
In the Federal Senate, where the matter was processed for more than a year by the Committees of Economic Affairs, of Constitution, Justice and Citizenship and by the Committee on Education, being also appreciated by the plenary of that revising House, we highlight that it received a Substitute, in which the strategy 2.7 acquires more relevance, being renumbered, divided into two and repositioned. It is in this new strategy that the proposal of a pact for the configuration of the Common National Curricular Base for primary education "emerges":
present to the National Education Council, by initiative of the Ministry of Education, by the end of the second year of this PNE, after hearing society through national public consultation, a proposal of rights and learning and development goals for each year of elementary school.
agree between the Union, the States, the Federal District and the Municipalities, in the context of the permanent body referred to in Article 7,
§ 5 of this Law, to implement the rights and learning and development objectives that will form the national common curricular base for basic education (BRASIL, 2013, p. 48, our translation).
When this Substitute returns to the House of Representatives, it is submitted to a Special Committee, which had the specific task of analyzing the changes that the senators made to the text. According to the Opinion to the Senate Substitutive (BRASIL, 2014c, p. 14, our translation), after the public hearing with several educational institutions, the idea of a pact for the elaboration of the national common curricular base was removed from the text of the
strategy, on the grounds that "national base" and "rights and objectives" are concepts related to two distinct curricular dimensions. There was also a manifestation for the return of strategy
3.10 of the text of the House of Representatives.
The proposed deletion, however, was not maintained for long, having been overturned in the 49tha Ordinary Meeting of the Chamber of Deputies (BRASIL, 2014d), through the approval of the "Destaque" (Highlight), which reestablished, in its entirety, the wording of strategy 2.2, contained in the Senate Substitutive. Given the approval of this and other "Highlights", the reformulated opinion (BRASIL, 2014d) closes the discussions about the PNE in the legislative sphere, as stated in the Final Report (BRASIL, 2014e) and also in the Law n 13.005/2014 (BRASIL, 2014a), which approves the PNE.
The two strategies linked to Goal 2 of the PNE were published with the following wording:
the Ministry of Education, in coordination and collaboration with the States, the Federal District, and the Municipalities, must, by the end ofo the second year of this PNE, elaborate and send to the National Council of Education, preceded by national public consultation, a proposal of rights and learning and development goals for students in elementary school.
agree between the Union, the States, the Federal District, and the Municipalities, in the context of the permanent instance referred to in § 5º of art. 7º of this Law, to implement the rights and learning and development objectives that will configure the national common curricular base for elementary education (BRASIL, 2014a, our translation, our emphasis).
But it is in Goal 7 of the PNE that the concepts of quality and educational results measured by evaluation appear linked: "promote the quality of basic education in all stages and modalities, with improvement of school flow and learning [...] (BRAZIL, 2014a). And it is, in this Target, that the need for the elaboration of the BNCC gains strategy status to achieve the desired quality, also pointing to the establishment and implementation of both pedagogical guidelines, leaving no room for doubt as to the need for the existence of both documents: establish and implement pedagogical guidelines for basic education and the common national basis of the curricula with rights and learning objectives (BRASIL, 2014a).
Thus, from 2014 on, with the approval of the PNE (BRASIL, 2014a), the Ministry of Education is responsible for elaborating a proposal of rights and learning and development goals for students in elementary school, in which the Common National Curricular Base is established.
We verified in the document analysis that, although part of the formulations approved in the PNE (BRASIL, 2014a) originated in the discussions of CONAE 2010, only the texts
produced by the executive and legislative spheres went through the approval funnel, as shown in Figure 1.
Source: Prepared by the authors
It is important to highlight that not even the almost four years of the PNE (BRASIL, 2014a) ensured that the social desires were contemplated in its text, being, on the contrary, emphasized the control mechanisms of educational quality dissociated from the set of proposals expressed in the conferences.
These deviations, pointed out in the preparation of the PNE (BRASIL, 2014a), had important consequences in the subsequent process of BNCC processing, since they caused another long process of more than three years until its approval, in which new discursive battles were fought.
To understand the deviations in the initial proposal of the PNE, concerning the aspects related to the concept of educational quality, we resorted to the analysis perspective proposed by Ball (1993) and collaborators (BOWE; BALL; GOLD, 1992), which guide us to study the policies as text and as discourse to understand the contexts of influence.
From the analysis of the construction process of the PNE (BRASIL, 2014a), we can infer that the debate on the quality of national education became associated with the production of educational results obtained in national and international evaluations, converging on the need to build a national common curricular base as a response to the desire to achieve educational equity.
The process of drafting the BNCC (BRASIL, 2017b) was equally turbulent and conflictive. From the moment the law establishing the PNE (BRASIL, 2014a) was published until the ratification of the BNCC (BRASIL, 2017b), exactly 42 months elapsed, during which Brazil was governed by two presidents of the republic: Dilma Rousseff (Jan./2011 to Aug./2016) and Michel Temer (Sep./2016 to Dec./2018).
The first 12 months after the approval of the PNE (BRASIL, 2014a) were of great instability in the command of the MEC. The body was managed by four different ministers, and only during the management of the fourth minister was the process of building the BNCC initiated. Frame 1 summarizes the chronology of this process, highlighting the actors present in each of its stages.
STAGE | MONTH/YEAR | EVENT | ACTORS |
1 | Jun./2015 | Publication of MEC Ordinance n 592, establishing a group to draft the BNCC. | MEC / CONSED / UNDIME |
Sep./2015 | Release of the 1st BNCC-EB Version. | MEC / CONSED / UNDIME | |
Oct./2015 to Mar./2016 | The MEC makes the on line platform available for public consultation. | MEC / Civil Society and Teachers. | |
May2016 | Finalization of the systematization of the contributions received through the digital platform. | University of Brasilia | |
May2016 | Release of the 2nd Version of the BNCC-EB. | MEC / CONSED / UNDIME / Universities | |
2 | Jun. to Aug./2016 | Holding state seminars. | CONSED / UNDIME / Administrators, teachers and students. |
Jul./2016 | MEC Ordinance n 790 is published, establishing the BNCC Steering Committee. | MEC | |
Sep./2016 | Finalization of the systematization of the contributions received through the state seminars. | CONSED / UNDIME | |
Apr./2017 | Forwarding the 3rd Version of the BNCC-EI/EF to CNE. | MEC / CONSED / UNDIME | |
3 | Jun. to Sep. / 2017 | Public Hearings held by CNE. | CNE / Academic entities / business foundations / guests |
Oct./2017 to Nov./2017 | CNE systematizes the contributions and presents suggestions for changes to the MEC. | CNE | |
4 | Dec./2017 | MEC forwards the 3rd version of the modified BNCC-EI/EF to CNE. | MEC |
On the 15th the CNE approves the final version of the BNCC-EI/EF. | CNE | ||
On the 20th the MEC will approve the final version of the BNCC-EI/EF. | MEC |
Source: Prepared by the authors
In the first stage, the MEC establishes, through Ordinance No. 592 of June 17, 2015 (BRASIL, 2015), the Committee of Experts for the Preparation of Proposal of the Common National Curriculum Base. The Commission was composed of 116 members, teachers and experts from state, municipal and Federal District networks, based on indications from CONSED and UNDIME, and researchers from universities (UFJF, UFMG, UFRGS, UFRPE, PUC/RIO, USP, UFPE and UERJ), with recognized contribution to basic education and teacher training.
The following month, on July 30, 2015, the MEC launched the Portal of the Common National Curricular Base, which aimed to present to the public the process of drafting the BNCC; as well as establish channels for communication and participation of society in the process. This process was accelerated, and on September 16, 2015, five months before the initial deadline, the MEC, then, under the command of Minister Renato Janine Ribeiro, makes available the 1st version of the BNCC for Basic Education and sets a deadline of March 2016 for public manifestation.
The 1st version of the BNCC-EB received a lot of criticism, mainly about the lack of participation and more in-depth discussion. In response to these questions, over 300,000 entries were recorded on a MEC Portal4, 207,000 of which were from teachers. In the same Portal, there is information that half of the contributions came from 45,000 schools, totaling the receipt of more than 12 million contributions.
Despite the huge numbers, criticism about the participation continued, as many complained that no real opportunities were created for teachers to deepen their reading and discussion of the document. In addition, the MEC did not clearly disclose the procedures for analyzing the contributions received or even the criteria that were used to accept or not the suggestions.
Despite the lack of information on the procedures, several changes were made to the content and form of the BNCC, and the MEC, at this time under the command of Minister Aloisio Mercadante, and the 2nd version of the BNCC-EB was launched in May 2016. A second stage then began, in which CONSED and UNDIME entered the scene, leading the holding of seminars in all Brazilian states from June to August 2016. However, there was little participation and, notably, in the south and southeast regions, the number of participants was even lower than in other regions of the country.
4 Available: http://pne.mec.gov.br/noticias/473-consulta-publica-sobre-base-nacional-comum-recebeu-mais-de- 12-milhoes-de-contribuicoes. Access: 10 Feb. 2021.
In Table 1, below, it is presented a proportionality relation between the number of municipalities in each region and the number of participants in the Seminars. Even though we do not have indicative data about the offer of participation vacancies to the municipalities, we can infer, from the numbers presented, that in the south and southeast regions some municipalities were not even represented. And, even in the other regions, it is not possible to affirm that there was an equitable distribution of vacancies for the municipalities.
REGION | MUNICIPALITIES | PARTICIPANTS | PROPORTION |
SOUTH | 1.188 | 928 | 0,78 |
SOUTHEAST | 1.668 | 1.205 | 0,72 |
NORTHEAST | 1.794 | 3.431 | 1,91 |
WEST CENTER | 466 | 1.391 | 2,98 |
NORTH | 500 | 2.318 | 4,63 |
Source: Prepared by the authors based on data obtained from the MEC's Portal
Despite the low participation in the Seminars, the 2nd version was also criticized, according to the Synthesis Report5 , made available by the MEC. This document presents a synthesis of the answers and comments recorded about the 11 (eleven) questions proposed in the "Introductory Texts" section, as well as the observations (optional) that some of the states made in relation to the knowledge areas, pointing out criticisms about the knowledge areas and the training axes.
Another reason for the postponement may be located in the political crisis, which the country went through due to the removal6 of the president of the republic and the consequent change in the command of the country and changes in the composition of ministries, especially the MEC.
Only in April 2017, the MEC, supporting the BNCC implementation agenda, even in a scenario of political turmoil, promoted new changes in the proposal. And, again, without revealing the criteria for analyzing the results of the state seminars or consulting the experts who prepared the first versions, Minister Mendonça Filho sent the 3rd version of the BNCC to the CNE. This time, however, the high school stage had been removed from the document.
5Available: http://historiadabncc.mec.gov.br/documentos/relatorios/Relatorios-Sintese%20dos%20Estados.pdf. Access: 10 Feb. 2021.
6 The impeachment of Dilma Rousseff consisted of an open procedural issue aimed at preventing the continuity of her mandate as President of the Republic. The process began with the acceptance, on 12/2/2015, by the president of the Chamber of Deputies, Eduardo Cunha, of an accusation of crime of responsibility offered by retired prosecutor Hélio Bicudo and lawyers Miguel Reale Júnior and Janaina Paschoal, and ended, on 08/31/2016, resulting in the removal of Rousseff from office.
The CNE, as the normative body of the national education system, in compliance with the Law n 9.131/95 (BRASIL, 1995), was in charge of evaluating the BNCC-EI/EF proposal to produce an opinion and a draft resolution, which, when approved by the Minister of Education, became a national standard.
In view of this assignment, the CNE chose to hold a new public consultation through five regional public hearings in: Manaus, Recife, Florianópolis, São Paulo and Brasília. The meetings took place in each of the country's regions, with an exclusively consultative character, to collect subsidies and contributions for the elaboration of the norm that instituted the Common National Curricular Base.
Bodies, entities and specialists in education were invited by the CNE. In addition to this group, registration was open to the interested general public, through pre-registration, for the few remaining places. The participants had three minutes each to orally expose their positions on the subject matter of the public hearing and could also deliver to the Presiding Board the content of their manifestations.
The CNE was also willing to receive documents, with substantiated and detailed contributions, prepared by representative entities and experts involved with the theme of the Common National Curricular Base, with identified and qualified authorship, by electronic means in text format, until the date of the last public hearing, on September 11, 2017.
The public hearings were also attended by representatives of the MEC, who used the time and space allotted by the CNE to present summaries of the BNCC and explanations of the changes that have occurred in the different versions of the document.
The moment when the 3rd version of the BNCC was discussed, which was initially called "final" but was further changed, without ever being recognized as the 4th version, was marked by the clash of ideas between members of the scientific community, educational entities, and business foundations.
Several spaces were used for the propagation of public discourse about the new curriculum policy in formulation. We will present, first, the space of public hearings promoted by the CNE, in which oral speeches were produced, broadcast live via the Internet and with fully recorded content and subsequently made available by the CNE. And then, the space of the printed and digital media, in which speeches were given, through opinion articles or interpretations of their ideas in editorials published in newspapers of large national circulation. The goal is to identify the possible "pressures that determine social change" (MOSCOVICI, 2011, p. 104).
Throughout the hearings, we observed that the entities representing the academic community pointed out several weaknesses in education policies, sustaining, almost unanimously, blunt criticism of the content and the process of drafting the BNCC.
The statement in the previous paragraph can be evidenced, both in articles published in scientific journals (LOPES, 2015; PEREIRA, COSTA; CUNHA, 2015; CARVALHO, SILVA;
DELBONI, 2017), and in the manifestations that occurred in the context of public hearings, promoted by the CNE. For analysis purposes, we selected a sample with 10 (ten) oral manifestations from each group, two from each region of the country. We thematically organized the speeches of the selected groups, in order to highlight the central ideas or key nuclear ideas of the speeches (BARDIN, 2004).
The selected cutout is composed of two groups of entities: representatives of the scientific community (ANFOPE, ANPEd, CEDES, and FORUMDIR) and business entities and foundations (Airton Sena Foundation, Lemann Foundation, and Movimento Pela Base), which work in the educational field.
In the statements of the representatives of the academic community, we found that the content of the speeches can be grouped into three thematic units, as shown in Frame 2.
Entities | Thematic Units |
Academics | Questions about the content of the BNCC |
Repudiation of the BNCC drafting process | |
Complementary educational policy needs | |
Corporate Foundations | Needs related to educational policies |
Leverage for education | |
Accurate educational guidance |
Source: Research data referring to the oral productions selected by the researchers
We note that the entities representing the academic community pointed out several weaknesses of educational policies, sustaining, almost unanimously, blunt criticism of the content and the drafting process of the BNCC (BRASIL, 2017b).
As for the content, they mainly questioned that: a) the competency model meets the technical rationality; b) there was anticipation of the literacy process for pre-school; c) the content and materials are the same for students with different social and knowledge experiences, which will not promote the equalization desired and announced by the BNCC; d) the
fragmentation of the curriculum elects and privileges isolated content; e) there is a need to address the issue of gender and sexual orientation in the curriculum.
Regarding the drafting process, the representatives of the academic entities, reacted to:
(a) possible threat to the autonomy of state and municipal education systems; (b) exclusion of the high school stage in the formulation of the BNCC, arguing that this decision breaks with the organicity provided for in the DCNEB; (c) the logic of the commodification of Education identified in the 3rd version of the BNCC, whose brand makes education more of a commodity in the country; (d) changing the directions of the work already done and the abandonment of the nearly 12 million contributions addressed to the Secretariat of Basic Education of the MEC;
delivery of schools to social organizations and creation of charter schools, with private management of schools, whose proposal is present in several states, claiming that this seriously compromises the public school in our country; f) dynamics of the hearings held by the CNE from the regions, arguing that this format does not ensure a broad and representative debate of the 3rd version.
The third theme, raised by the academic entities, was the need for complementary educational policies, in the sense of: a) preventing the adoption of distance education; b) implementing the public sample evaluation system; c) including institutional evaluation; d) seeking to develop an autonomy process; e) strengthening professional valorization policies.
Resuming the concepts of anchoring and objectification, in TRS (MOSCOVICI, 2012), and agreeing with Vala and Castro (2017, p. 588-589, our translation), that they are intrinsically linked processes and have a temporal relationship, we seek, first, to differentiate the categories that the group knows best, and that are used to anchor what is unfamiliar. Subsequently, to observe that these same categories serve as the source of the metaphors for objectification. We also consider that the anchoring process reveals how the positioning of individuals in the social structure guides social thinking and the construction of meanings. Thus, taking these concepts
- objectification and anchoring - we can say that the SRs of the members of the academic entities are anchored in negative categories, objectified in questioning the content, repudiation of the process and in points about the need for other educational policies to complement the BNCC, so that it can be consolidated as a curriculum policy.
The representatives of the business foundations, on the other hand, presented arguments favorable to the form and content of the 3rd version. In highlight, we selected some clippings of the text with the arguments used by representatives of business foundations to refer to the BNCC as state policy, putting on the agenda that the BNCC: a) should be understood as an achievement of supra-partisan national interest; b) has fidelity of origin, since it stems from
current legislation: CF, LDB and PNE; c) has the digital, not of all, but of millions of managers, teachers and civil society; d) reveals commitment of several successive governments and indicates the perenniality of a policy with several digital.
In other segments of the oral text of these representatives, their representations of the BNCC as being the bearer of precise educational guidance are clear, and that: a) it is like a compass, so that teachers can have clear guidance on how to organize their work at school; b) it is a document that has clarity, and is written in good Portuguese; c) it has a great structure, which, for its clarity, can be improved.
The third representational image is of the BNCC as a lever for education, and was reinforced in the speech of several subjects of this Group, as we highlight in the text segments:
inducing an education, with a focus on comprehensive development, that points to the future;
necessary advance to ensure curricular policies promoting comprehensive learning and equity nationwide; (c) indispensable to ensure more consistent and focused educational policies so that student learning happens looking forward; (d) fundamental for the curriculum to introduce more engaged practices that bring back students' enthusiasm with learning.
Thus, from the analysis performed, based on TRS (MOSCOVICI, 2012), we can say that the representatives of the business foundations anchor their SRs of the BNCC in positive categories and that they objectify them in their discourses as a state policy, which brings precise educational guidance and will serve as a lever for education.
Newspapers of large national circulation dedicated space in editorials and published opinion articles, as well as special education sections throughout the process of drafting the BNCC. Considering the power of influence of these discourses, in this section, we will present those that have been tensioned, through discussion and analysis of articles published by these print and digital media vehicles.
To this end, we collected articles in editorials or special sections of the newspapers Folha de São Paulo and O Globo. As a result of this search, we located 24 articles published in the years 2016 and 2017, whose list is shown in Table 3 below.
Observing, initially, the titles of the journalistic articles, it is evident that some of them already bring a reference that points to the intentionality of the issuer in demonstrating an attitude of approval, since they use terms with positive connotation. As an example, we
highlight the following titles: "A firmer base"; "More solid base"; "Teaching with a guideline"; "Beyond addition".
CODE | DATE | JOURNAL | ARTICLE TITLE |
AJ-01 | 29/01/2016 | Folha de SP | In addition to the addition |
AJ-02 | 03/06/2016 | Folha de SP | A firmer foundation |
AJ-03 | 26/09/2016 | Folha de SP | Rescue teaching |
AJ-04 | 20/12/2016 | Folha de SP | 20 years of LDB |
AJ-05 | 18/02/2017 | Folha de SP | Against evasion |
AJ-06 | 08/03/2017 | O Globo | Removing history from required courses is 'absolute mistake', says USP professor |
AJ-07 | 06/04/2017 | O Globo | |
AJ-08 | 07/04/2017 | O Globo | Religious Caucus asked Temer to remove gender issue from the Base |
AJ-09 | 08/04/2017 | Folha de SP | More solid base |
AJ-10 | 23/04/2017 | Folha de SP | The basis of teaching |
AJ-11 | 10/05/2017 | Folha de SP | On the basis of caution |
AJ-12 | 02/12/2017 | Folha de SP | Temer administration speeds up vote on the curricular base without new debate |
AJ-13 | 04/12/2017 | O Globo | Gender and sexual orientation should not be explicitly addressed in the BNCC |
AJ-14 | 06/12/2017 | O Globo | Government removes mention of unions from the Curricular Base |
AJ-15 | 07/12/2017 | O Globo | Educators fear that controversy over terms in the Curricular Base will prevent its approval |
AJ-16 | 10/12/2017 | Folha de SP | Guideline Teaching |
AJ-17 | 15/12/2017 | Folha de SP | The BNCC needs to reach the education networks |
AJ-18 | 15/12/2017 | O Globo | Basis of education |
AJ-19 | 15/12/2017 | O Globo | Approval of the Curricular Base divides educators |
AJ-20 | 19/12/2017 | O Globo | A battle won with the Curricular Base |
AJ-21 | 20/12/2017 | Folha de SP | Basis for education to move forward in Brazil |
AJ-22 | 20/12/2017 | O Globo | Minister says the Curricular Base respects plurality |
AJ-23 | 21/11/2017 | O Globo | A nod to freedom |
AJ-24 | 22/12/2017 | Folha de SP | Just the beginning |
Source: Prepared by the authors
In other titles, the intentionality is even more incisive, as an example, in the titles: "Resgatar o ensino"; "Base para a educação avançar no Brasil"; "Base Nacional Comum: avanço para a educação". In these titles, it is clear the appeal to the idea that the BNCC (BRASIL, 2017b) promotes not only the rescue of education, but that it also causes its advancement. Besides the title "A BNCC precisa chegar às redes de ensino" (The BNCC needs
to reach the education networks), which carries the idea of a necessary urgency to implement the BNCC in the education networks.
In order to deepen the analysis, the collected material was processed using a computational tool called Iramuteq - Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires, developed by Pierre Ratinaud (2009), which is anchored in the software R and allows different forms of statistical analysis on textual corpus. We chose to use another feature of the Iramuteq Program, which allows multivariate analyses, such as the Descending Hierarchical Classification (CHD), in which text and vocabulary segments are correlated, forming a hierarchical class scheme, which aims to obtain text segments. According to Camargo and Justo (2013, p. 516, our translation): "This analysis aims to obtain classes that present vocabulary similar to each other, and vocabulary different from other classes".
As a result, the 24 texts that make up the general corpus were subdivided into 329 text segments (TS), with 267 TSs (81.16%).
The CHD generated by the software is represented by a Phylogram (FIGURE 2), below, which favors the visualization of the main words, which form each class built by the software (CAMARGO; JUSTO, 2013).
Source: Filogram referring to the Descending Hierarchical Classification (CHD) obtained by Iramuteq
We explain some aspects, here, to better understand the Phylogram, verifying that the more at the top of the list and the larger the word size, the greater influence on the class. We also observe that, in the Phylogram (FIGURE 2), classes 1 and 2, which compose the sub- ramification R1, are the ones with the greatest closeness and textual correlation. The two, grouped together, correspond to 51.7% of the arguments used in the analyzed journalistic texts.
With this in mind, we found that in R1, the classes are formed by words, such as teaching and fundamental (class 1); learning and learning (class 2); and Portuguese, science and history (class 3). On the other hand, in R2, gender, question and respect made class 4 disconnected
from the others. This led us to characterize it as a solitary class, whose text segments will be analyzed separately.
Starting with the R1 branch, to give more consistency to the analysis, we performed the thematic categorization of the text segments, in which the terms of each class are correlated. In this process, we identified the emergence of four categories: a) clarity; b) essential/nursing; c) equity/quality; and d) evaluation.
As an example, we highlight some text segments associated with each of the emerging thematic categories. The code refers to the journalistic article cited, according to what was defined in Table 3:
(AJ-02) - "It has already become a consensus that there is an urgent need for a BNCC. There is no longer any doubt that Brazilian education, to get out of the current quagmire of mediocrity, needs a list that can be understood by all
- parents, teachers and students - of what should be taught and learned in the classroom.
AJ-04) - "The adoption of a common national curriculum (BNCC) directly addresses this problem. Schools and teachers will be clear about what their students should learn and what they should be able to do with that learning.
(AJ-09) - "Considerably improved document that will give clarity to teachers and parents about what each student has a right to learn and the school has an obligation to teach."
(AJ-13) - "According to the counselor [Siqueira - from CNE], an effort was made to value aspects such as play, place the child as the protagonist of his/her development, and also "up the ruler" in the learning objectives for the stage. "There was criticism of the lack of clarity in relation to the progression of learning; the objectives for each age group needed to be defined. This was corrected. The relationship between learning objectives and child development was also corrected.
(AJ-19) - "The document that was approved brought a text that opened the black box of literacy. We were in the dark and this has improved."
(AJ-13; AJ-15; AJ-19) - "The BNCC will guide the curricula throughout the country.
(AJ-15) - "The document will serve to guide the curricula of all schools in the country. Today, public and private institutions only follow CNE guidelines.
(AJ-24) - "Brazil finally has an essential charter of learning rights and school obligations, baptized the common national curriculum base (BNCC).
(AJ-07) - "The document defines what all students in basic education have the right to learn, creating conditions for more equity and organization of the educational system."
(AJ-17) - "By defining what all students have the right to learn, the document is a fundamental step towards ensuring equity and quality in the Brazilian education system."
(AJ-20) - "The curriculum for early childhood and elementary school - the one for middle school is missing - decades after the charter and the guidelines law, helps in the quality revolution that education needs."
(AJ-21) - "By ratifying this Wednesday (20) the Common National Curricular Base (BNCC), we begin a new era in Brazilian education and align ourselves with the best and most qualified educational systems in the world.
(AJ-21) - "Reducing educational inequalities and promoting the quality of Brazilian students' learning are possible tasks. We have just taken a decisive step toward achieving these goals."
(AJ-04) - "The poor results of Brazilian students in recently released national and international assessments can be largely explained by the absence of clear indications of what students must learn to successfully meet the challenges of the contemporary world."
(AJ-10) - "This newspaper has long argued that the time for innocuous theories, purposeless experimentation and pedagogical condescension in public education is over. With Brazil's successive dismal performances in reading, science, and math on the international Pisa exam, it seems clear that national education has stalled at a very low level of quality.
(AJ-16) - "The BNCC defines content to be studied and competencies and skills that students should demonstrate at each step of their school life. It sounds obvious, but there is no standard valid throughout the country that precisely establishes the progression of education and what should be expected as a result.
(AJ-20) - "It became possible to set goals, starting from the realization of the poor quality of education, shown, for example, in the international examination Pisa (Programme for International Student Assessment), applied by the OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), which brings together developed and associated nations like Brazil.
In a more detailed analysis of the lexical choice, we identified that the use of adjectives, adverbs and metaphors seem to have been used as a persuasive strategy employed to convince the reader of a favorable view regarding the approval of the BNCC.
For example, in the excerpts - "An essential charter of learning rights and obligations for the school"; "A decisive step for education to move forward in Brazil"; "It establishes progression in a precise way" -, we highlight that the use of adjectives or adverbs were used as explicit arguments with the intention of judging and highlighting qualities of the document.
Through the analysis of these excerpts, we infer that the media vehicles used their spaces not only to inform, but to try to convince the reader about an argument, using techniques that meet the objectives of the communicative modality of propaganda. Which reminds us of Moscovici (2012, p. 399, our translation), when he states that the goal of propaganda is to "produce an action" and that: "The cunning of thought in propaganda consists, in fact, in presenting a single solution, a single way out, a possible link, the negative pole existing to reaffirm and reinforce the opposite" (p. 399, our translation).
We observe, in this sense, the use of metaphors with implicit favorable qualifiers in the statements: "We are aligned with the best and most qualified educational systems in the world" and "will serve to guide the curricula of schools. This contrasts with the depreciative way in which current education is (un)qualified, as in: "We were in darkness" and "it needs to reach the education networks for Brazilian education to get out of the current quagmire of mediocrity".
We realize, in agreement with Bowe, Ball, and Gold (1992), that policy makers cannot control the meanings of their texts. The interpretation of curriculum policy is a matter of struggle, in which different interpretations related to different interests compete. Thus, thinking with Moscovici (1985), when he states that social influence is a communicative genre that is "rooted in conflict and strives for consensus" (p. 352, our translation), we observe the effort of influence propagandized through print and digital media. This effort is evidenced by the use of persuasive resources in the published speeches, which bring arguments predominantly favorable to the form and contents of the BNCC.
Considering what Moscovici (2005) teaches us, we conclude that the process of objectification of the BNCC by the media occurs through the construction of the image of the document as a clear and essential guideline, which will ensure quality and equity to education and will enable the overcoming of undesirable educational results in standardized assessments. Retaking the phylogram of the CHD (FIGURE 2), we observe that Class 4 of words represents the terms that had less representativeness in the set of texts. Thus, we can say that this Class 4, in which the term gender is highlighted, the text segments correlated with the second branch (R2) make up the field of peripheral representations. Nevertheless, we will take
a closer look at the textual segments in which the term gender was uttered, because we consider the importance of the clash generated around this theme reported below.
In this sense, we highlight that the MEC removed from the latest version, at the last minute, mentions of the expressions of gender identity and sexual orientation, after the Federal Government apparently suffered pressure from the religious bench of the National Congress. The removal of the expressions was minimized in several articles published at the time. In one of them, as shown in the highlighted text segment, the writers say that this issue needs to be clarified, although it is not crucial:
(AJ-09) - It would also be helpful to clarify the confusing episode of cutting out mentions of sexual orientation and gender identity; not that such notions are crucial, but a consensus base cannot be built without a minimum of transparency.
(AJ-15) - Changes in the text of the latest version of the Common National Curriculum Base (BNCC) for early childhood and elementary education made by the Ministry of Education (MEC), which deleted passages on issues of gender and sexuality, still divide the National Education Council (CNE), which analyzes the document before sanctioning the latest version for approval by the Minister of Education, Mendonça Filho. According to sources heard by GLOBO, council members gathered in Brasilia since Monday have already prepared about 200 amendments modifying the text sent by the MEC. The impasse worries educators, who fear that the discussion on details of the text overshadows the quality of the document as a whole and slows the approval of the Base, which, according to them, needs to occur this year. The MEC is also in a hurry.
These speeches also reveal, implicitly, a vision of curriculum rooted in technical conceptions. This vision, linked to the traditional theories of curriculum, was observed both in the texts published in the media and in the speeches of the representatives of the business foundations. We observed that these actors demonstrated to conceive the curriculum only in the dimension of the text as a product, whose content is organized in a neutral way, not problematizing and that disregards the demands of difference, especially those of identity.
Although, in another article, the removal of the expressions is referred to as a mere detail of the text and that a representative of the MEC said that the suppression of the term was just a matter of editing, a simple copy editing. In practice, what was observed was, as a result, a conceptual change, as recorded in the following excerpt:
(AJ-14) - In the same topic of history skills in 9th grade, the government removed the command that mandated the study of "population dynamics" for understanding "ethnic-racial and gender identities in recent history. Instead, it determined the analysis of "aspects related to the phenomenon of terrorism in
contemporary times, including migratory movements and clashes between different groups and cultures.
The minimization of the content of the controversy that occurred around the theme, associated with pressure from the religious bench, made a conservative discourse prevail in the approved version of the BNCC (BRASIL, 2017b), as revealed in the aforementioned journalistic excerpt.
The choice of language in the journalistic articles, which deal with the removal of mentions of gender identity and sexual orientation, which we have evidenced in the highlighted excerpts, show that these journalistic texts do not carry the neutrality characteristics of a text, which aims solely at the dissemination of information.
Moscovici (l961/2012) named, as already announced, three communicative modalities, of which we take for this analysis: diffusion and propaganda. As seen previously, communication in the diffusion modality aims to guarantee access to information of general subjects, creating a common knowledge, which can give rise to the emergence of diverse opinions. On the other hand, propaganda "[...] is more concrete, it is not content to renew the meaning of a behavior, it tends to create or reinforce it" (MOSCOVICI, 2012, p. 361, our translation).
From the discourse analysis, we conclude that these texts, which circulated in the media, did not have the objective of diffusion only, since they were not restricted to information that could give rise to diverse opinions. On the contrary, the texts use strategies of persuasion similar to those employed in advertisements, clearly aiming to influence the readers' opinions and behavior.
We emphasize the importance of being attentive to the participation of business foundations that, by opposing themselves to entities of the scientific community, seek a space of collaboration aiming at the formulation of policies with the State, constituting networks of relations and developing heterarchical activities that operate in an organizational form. This form, which is between hierarchy and a network of relationships, in which different elements of the political process cooperate and strategically influence political agendas and internal decision-making processes.
Ball, Maguire and Braun (2012) reinforce that the similarity between the transformations found in many nations, in which the social and ideological context and content are usually sponsored by a network of foundations, consultants, entrepreneurs and corporations, which are often linked to each other in complex and influential ways, and which may be hidden from public view. According to these authors, within all the mechanisms of choice of
technologies, leadership of devolution or management competition, privatization of entrepreneurship, and/or governance, are subject positions and a set of practices that create neoliberalism.
This neoliberal education is based on processes of flexibilization, the use of measurements, comparison processes of competition and choice, marketization, accountability, and, fundamentally, on processes of reconstruction of education financing. It is an economic approach, which brings about many changes in education, but mainly creates the opportunities for profit.
Despite the directions chosen by the two groups of entities having visibly frustrated the objectives of the CNE to collect subsidies and contributions for the analysis and preparation of the opinion and resolution that would establish the BNCC, the course designed by the MEC was not interrupted. In this sense, three Councilors - Márcia Ângela da S. Aguiar, Malvina T. Tuttman and Aurina O. Santana - within the CNE -, filed, with the President of the CNE, the request to review the drafts of the Opinion and the Resolution "because they considered that the BNCC was not completed, as well as, there were questions and doubts about these documents that needed to be better discussed and deepened by the CNE" (AGUIAR, 2018, p. 13, our translation).
Indeed, much of the academic community has expressed itself, very intensely and unsuccessfully, in opposition to the approval of the BNCC. The questionings were motivated mainly by the deviation from the notion of learning rights to a notion of developmental learning objectives, which was translated in the final version of the BNCC-EI/EF (BRASIL, 2017b), in a more technocratic view, to the concept of competencies and skills.
The academic community began to show concern about a possible intention that the document will have the force of a curriculum, as expressed by Cury, Reis and Zanardi (2018,
p. 73, our translation): "Therefore, I assert that, in addition to the BNCC being a prescription of the national curriculum, it is a way of making consensus on what it intends to be the official knowledge". In contrast to this concern, in the body of the Opinion that gave rise to the Resolution (BRASIL, 2017a), which approves the BNCC, the Councilors of the CNE emphasized again the most constant discourse of the MEC throughout the hearings, by repeating the statement that the BNCC is not curriculum: "Regarding the character of the BNCC, it is necessary to emphasize that it is not a curriculum and, therefore, it is not enough to house and
give concreteness to the many dimensions involved in it" (BRASIL, 2017a, p. 26, our translation).
Despite all the resistance movement, the request for views and the opposing vote of the three mentioned counselors, Resolution CNE/CP n. 2 (BRASIL, 2017a), which establishes and guides the implementation of the BNCC-EI/EF, was approved by CNE and ratified by MEC in December 2017, bringing the definition of what should be taught in basic education and pointing performance standards for the minimum qualification at this level of education.
Since then, scholars and researchers (AGUIAR, 2018; BAZZO; SCHEIBE, 2019; ABDALLA; DINIZ-PEREIRA, 2020; EMILIO, 2020; FRANGELLA, 2020), in addition to
academic entities7 , continue, in a propositional resistance, to discuss the implementation process, raising questions in face of the challenges posed by the BNCC today. And, from this perspective, the data corroborate the defense of the thesis that it is necessary to understand how knowledge about the policy is generated, so that the effects, caused by the knowledge produced by these same policies, can be understood (EMILIO, 2020).
Finally, it should be noted that the circle of control over basic education imposed by the approval of the BNCC is not restricted to this stage of schooling, since, in higher education, this policy also indicates the need for the curricula of teacher training courses to have the BNCC as a reference for the composition of their curricula.
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7 Among the academic or scientific organizations, the following stand out in this struggle: the National Association for the Training of Education Professionals (ANFOPE), the National Association of Graduate Studies and Research in Education (ANPEd), the Brazilian Association of Curriculum (ABdC), the National Association of Education Policy and Administration (ANPAE), the Center for Studies Education and Society (CEDES), and the National Forum of Directors of Faculties, Education Centers or Equivalents of Public Brazilian Universities (FORUMDIR).
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